دولة الرفاه في مصر، 2005-1995

دراسة مقارنة

The Welfare State in Egypt, 1995- 2005: A Comparative Approach

مقدمة

منذ تسعينيات القرن العشرين تضاعف عدد الدراسات التي تبحث في أشكال أنظمة الرفاه. وأثار تصنيف إسبينغ-أندرسن لدول الرفاه الغربية عام 1990 جدلً، ثم طرأت عليه سلسلة من التعديلات¹. واقتصر الجدل إلى حدٍّ كبير على العالَم المتقدم إلى أن ظهرت حديثًا دراسات عن أنظمة الرفاهية في بعض البلدان النامية؛ ومنها دول أميركا اللاتينية وأوروبا الشرقية والصين وتركيا. وتضع هذه الدراسة دولة الرفاه المصرية ضمن التصنيفات الحالية. ويبين تحليل دولة الرفاه المصرية وجود جوانب متشابهة مع الأنماط الأميركية اللاتينية والصينية والتركية، ما يشير إلى إمكانية اعتمد فئة تحليلية واحدة لتجارب الرفاه في البلدان النامية. ولكن ذلك يتطلّب إجراء بعض التعديلات على التصنيف الأصلي؛ ليصبح أكثر تلاؤمًا مع أنظمة الرفاه محلّ البحث.

وتستعرض هذه الوثيقة سبعة أنظمة رئيسة للرفاهية الاجتمعية وشبكات الأمان الاجتمعي في مصر. ويركّز التحليل على الفترة -1995 2005 لأنّها تمثّل العقد الذي شهد ازدياد خصخصة القطاع العام جنبًا إلى جنب مع التأثير المتعاظم للعولمة. وهو لا يتقاطع مع الهزات الدولية الكبرى؛ كحرب الخليج الأولى والأزمة الماليّة، ومن هنا يمثّل عهد مبارك في أوج استقراره. وثمّة سبب آخر يكمن في أنّ الدراسات والبيانات التفصيلية عن الاقتصاد المصري في هذه الفترة متاحة بسهولة. ولم تحدث في الفترة الواقعة بين 2005 و 2011 عند نهاية نظام مبارك أيّ تغييرات جوهرية في السياسة الاجتمعية جرّاء إعادة هيكلة دولة الرفاه المصرية. ومع ذلك، فإنّنا نجعل هذه الفترة أحيانًا أكثر امتدادًا عند الاقتضاء. ويلخّص القسم الأوّل الدراسات ذات الصلة. ويعرض القسم الثاني تاريخ دولة الرفاه المصرية، ويحلّل مكوّناتها. أمّا القسم الأخير فيضع التجربة المصرية ضمن التصنيف القائم، ويعرض ملاحظات ختامية مهمّة عنه وعن إمكانية توسيعه في المستقبل.

تصنيف أنظمة الرفاهية

تركّز معظم الدراسات التي تتناول الموضوع، وخصوصًا الدراسات التطبيقية، على دول الرفاه في البلدان المتقدمة، بيد أنّ عدة محاولات قد أجريت لتوسيع الأنماط، بحيث تضمّ تجارب بلدان نامية في آسيا وأميركا اللاتينية وأوروبا الشرقية والوسطى²، ما أدخل بعض التعديلات على الأنماط الأصلية وقدَّم رؤى مفيدة. ولم يجرِ على حد علمنا أيّ تصنيف لدول الرفاه في منطقة الشرق الأوسط وشمل أفريقيا، أو في قارة أفريقيا، أو في معظم البلدان الآسيوية النامية. ويستند تصنيف إسبينغ-أندرسن إلى مفهومين رئيسين؛ هم نزع صفة التسليع De-commodifciation والتقسيم الطبقي الاجتمعي social stratifciation. ويشير نزع صفة التسليع إلى الدرجة التي يستطيع فيها الفرد تأمين مستوى مع شي مقبول اجتمعيًّا دون الاعتمد على المشاركة في السوق³. أمّا التقسيم الطبقي الاجتمعي فيدلّ على كيفية إحداث دولة الرفاه نظامًا من الطبقات بحدّ ذاته. ويمكن للسياسة الاجتمعية أن تُحْدث انقسامات اجتمعية، لا سيّم إذا اقتصرت على الأقلّ ثراء وكانت تمثّل وصمة عار. ويمكن أن تتّخذ شكلً جليًّا من السياسات الطبقية وتعزّز الانقسامات القائمة بين العاملين بأجر⁴. علاوةً على ذلك، ثمّة مفهوم قريب وهو "الاستقلال عن الأسرة" De-familialism الذي يصف مدى استقلال الفرد عن وضع أسرته⁵. وهكذا صُنّفت أنظمة الرفاهية الحديثة من خلال إجراء دراسة تجريبية لباقة بلدان متقدّمة باستخدام هذه المفاهيم الرئيسة. ولتقييم مستوى نزع صفة التسليع في نظام الرفاهية، ينبغي دراسة أبعادٍ ثلاثة يتعلّق أوّلها بالأحكام الناظمة لحصول الناس على الإعانات، وهي أحكام الأهلية وضوابط الإعانات. فإمكانية نزع صفة التسليع في البرنامج تزيد كلّم كان الوصول إليه سهلً وضَمِن حق الحصول على مستوى مع شي ملائم، بغضّ النظر عن سجلّ العمل السابق أو مستوى الأداء أو الاحتياجات أو المساهمت المالية. ويمثّل

مستوى إحلال الدخل البعد الثاني. فمن المرجّح أن يسعى المستفيد من الإعانات إلى الحصول على عمل حالما يتراجع مستواها تراجعًا ملموسًا إلى ما دون دخله الطبيعي، أو دون المستوى المع شي الملائم في المجتمع. أمّا البعد الثالث فهو حزمة الإعانات المقدمة، وهو ذو أهمية خاصة. فأكبر إعانة يحصل عليها المواطن بصرف النظر عن السبب هي الراتب الاجتمعي، ولكن ذلك يشمل أيضًا إعانات البطالة والمرض والعجز والشيخوخة⁶. وانطلاقًا من هذه المعايير حُدّدت ثلاثة أنماط من دول الرفاه؛ فالنمط الليبرالي يقدّم إعانات لدى وجود حاجة واضحة أو عوز بالتركيز على الاحتياجات وعلى استخدام برامج اجتمعية تعتمد التحقق من الموارد أو الدخل. أمّا النمط الثاني فهو النمط المحافظ الذي يجعل الحقّ في الحصول على الإعانات متوقفًا على مجموعة شروط مالية وشرط المشاركة في سوق العمل، وعلى منطق اكتواري⁷. ويقوم النمط الثالث، وهو النمط الاجتمعي الديمقراطي، على فكرة حقوق المواطنة بغضّ النظر عن درجة الحاجة أو أداء العمل. وتعتمد الأهلية عادةً على كون المرء مواطنًا أو مقيمً لفترة طويلة⁸. ويبدو أنّ هنالك تداخلً واضحًا بين ارتفاع درجة نزع صفة التسليع والشمولية الصارمة في النمط الاجتمعي الديمقراطي في الدول الإسكندنافية. وثمّة تعايشٌ واضح أيضًا بين المستوى المنخفض من نزع صفة التسليع والاعتمد الفردي الشديد على الذات في البلدان الليبرالية الأنغلوسكسونية. وأخيرًا، تلتزم بلدان القارة الأوروبية أكثر بالنمط المحافظ بوجود أساس مصالح خاصة شركاتيcorporatist ودولوي statist قويّ، فضلً عن مستويات متواضعة من نزع صفة التسليع⁹. إنّ الأساس الثاني للتصنيف هو التقسيم الطبقي الاجتمعي الناتج من كلٍّ من الأنظمة الثلاثة (الليبرالي، والمحافظ، والاجتمعي الديمقراطي.) ويؤدّي نظام التقسيم الطبقي الاجتمعي في النظام الليبرالي إلى تقسيم السكان إلى أقلية ذات دخل منخفض تعيلها الدولة، وأكثرية قادرة على تحمّل خطط التأمين الاجتمعي الخاص. وتشجَّع المرأة على المشاركة في قوة العمل، وخصوصًا في قطاع الخدمات، نظرًا للطبيعة الفردية للمجتمع. ويتميز النمط المحافظ بثلاث خصائص مهمة للتقسيم الطبقي الاجتمعي؛ هي اقتصار التأثير المباشر للدولة على الإبقاء على إعانات الدخل المتعلقة بالحالة المهنية، وعدم تشجيع المرأة المتزوجة على المشاركة في قوة العمل بهدف الحفاظ على البنية التقليدية للعائلة، وعدم تدخّل الدولة إلا عندما تُستنفد قدرة الأسرة على مساعدة أفرادها، وهو ما يدعى بالمبدأ الفرعي الذي يميل إلى المحافظة على الفوارق بين الحالات. فبصورة النمط المحافظ الدولوية، مثلً، يتمتع موظفو الدولة بحقوقٍ خاصة، أمّا في هيئته الشركاتية، فتَعتمد أنظمةُ التأمين الاجتمعي على الحالة الاجتمعية. ويسلِّط هذا النظام الضوء أيضًا على دور الكنائس¹⁰. وأخيرًا، يركّز النظام الاجتمعي الديمقراطي على التضامن الاجتمعي؛ بهدف تعظيم قدرات الفرد لتحقيق استقلاليته. وهو يشجّع المرأة على المشاركة في قوة العمل، لا سيّم في القطاع العام¹¹. وقد وُجّهت ثلاثة انتقادات رئيسة لمفهوم نزع صفة التسليع لإسبينغ- أندرسن وتصنيفاته. يتعلق الأوّل بأنّه في تصنيفه دول جنوب أوروبا (إيطاليا، وإسبانيا، والبرتغال، واليونان) تجاهل الدول الثلاث الأخيرة وصنّف الأولى على أنّها دولة شركاتية. ولكنّ باحثين آخرين عدّوا دول الرفاه في جنوب أوروبا كتلة منفصلة¹². والخصائص الرئيسة لهذه المجموعة هي ادّعاء للحقّ في الرفاهية والعمل، والتزامٌ شبه مؤسسي بدولة الرفاه، ونظامٌ مجزّأ لضمنات الدخل ترتبط بعمل الفرد، وإعانات سخيّة دون شبكة واضحة من الحمية الاجتمعية الدنيا، ورعايةٌ صحية بوصفها حقًّا من حقوق المواطنة، وتركيزٌ على الإعانات والإيرادات النقدية، وتمويلٌ من خلال الاشتراكات والإعانات النقدية، ونسبةٌ عالية من الإنفاق الاجتمعي المموّل عبر الاشتراكات، وانخفاض في مستوى الإنفاق الاجتمعي كنسبة مئوية من الناتج المحلي الإجملي. أمّا الانتقاد الثاني فهو تصنيف أندرسن بلدان الجهة المقابلة من الكرة الأرضية أنظمة ليبرالية جرّاء اعتمدها الكبير على برامج اجتمعية يجري فيها التحقق من الموارد. لكن كاسلز Castles يرى أنّها تتمتع بنهج للحمية الاجتمعية أكثر خصوصية وشمولً من أنظمة الرفاهية الليبرالية القياسية¹³. فقِسمٌ كبير من السكان يحصل على بعض

الإعانات بعد التحقق من الموارد نظرًا للحدود الدنيا العالية نسبيًّا للمستفيدين. واستمرّت إعادة التوزيع أيضًا من خلال ضوابط الأجور والأمان الوظيفي عوضًا عن البرامج الاجتمعية. وقد ردّ أندرسن على ذلك بإضافة فئة رابعة دعاها نظام دولة الرفاه الراديكالي. ويتعلق الانتقاد الثالث ببعد النوع الاجتمعي الغائب في التصنيف؛ فتحليل النوع الاجتمعي يشير إلى تغييب حقول كاملة في السياسة الاجتمعية في تصنيف إسبينغ-أندرسن، ومنها استبعاد المرأة أو إدراجها في سوق العمل، والتمييز في الحقوق الاجتمعية، والتقسيم القائم على النوع الاجتمعي للعمل المأجور وغير المأجور¹⁴. وتقول أورلوفOrlof f إنّه كي نفهم نزع صفة التسليع المتعلق بالنوع الاجتمعي والقائم على برامج اجتمعية تديرها الدولة، ينبغي أن نتناول بعدين مكمّلين؛ هم إمكانية الحصول على عمل مأجور، والقدرة على إعالة أسرة بصورة مستقلة¹⁵. وفي ما يتعلق بالأسرة أيضًا، تقول دالي Daly ولويس Lewis إنّ أساليب مختلفة للسياسة الاجتمعية أدرجت جوانب رئيسة من الرفاه الاجتمعي على نحوٍ مختلف¹⁶. وهكذا ساهم عمل أندرسن في ازدهار أبحاث تصنيف دول الرفاه؛ فقد وضع كلٌّ من لايبفريدLeibfried وكاسلزCastles وميتشل MitchellوسياروفSiaroff وفيريراFerrera وكوربيKorpi وبالمه Palme وبونوليBonoli، أنماطًا شبيهة تستند إلى التصنيف الأصلي¹⁷. واتّبع معظمهم نهجًا وتركيبًا مفاهيميًّا ممثلً لما اتبعه إسبينغ-أندرسن، على الرغم من سعي بعضهم إلى اتّباع نهجٍ مغاير في التصنيف؛ فقد رفض بونولي مثلً مفهوم نزع صفة التسليع كليًّا، مفضّلًالنظر إلى عاملين آخرين هم عمق دولة الرفاه (الإنفاق الاجتمعي كنسبة من الناتج القومي الإج لياا)، وطريقة تمويل دولة الرفاه (النسبة المئوية للنفقات الاجتمعية المموّلة من خلال الاشتراكات)¹⁸. وذكر كاشا Kasza في ردّه المهمّ على هذه الموجة من الدراسات التعريفية، والذي مثّل انتقادًا قويًّا لفكرة التصنيف ككلّ، أنّ معظم البلدان "تمارس نسقًا غير مترابط من سياسات الرفاهية بسبب الخصائص التقليدية التالية لعملية صنع سياسة الرفاهية: 1) الطبيعة التراكمية لسياسات الرفاهية. 2) اختلاف السياسات تاريخيًّا في مختلف دول الرفاه. 3) مشاركة مجموعات مختلفة من الفاعلين السياسيين. 4) الفروق في عملية صنع السياسات. 5) تأثير الأنماط الأجنبية"¹⁹. وبناءً عليه، مع نموّ سياسات البلد وتعدّدها، تغدو إمكانية تصنيفها في نظام واحد متمسك غير واقعية بصورة أكبر. إضافة إلى هذه التعديلات والانتقادات، بُذلت محاولات لتوسيع نطاق النمط ليتجاوز مجموعة البلدان المدروسة في البداية؛ فقد وَضع كونKwon وجونزJones تعريفًا لنظام دولة رفاه شرق آسيوي أو كونفوشيوسي يتميز "بشركاتية محافظة من دون مشاركة العمّل كم في النمط الغربي، وتبعية من دون الكنيسة، وتضامن من دون مساواة، وحرية عمل من دون تحررية"²⁰. فهو دولة رفاه قائمة على الاقتصاد المنزلي وفقًا للنموذج الكونفوشيوسي التقليدي. وتجدر الإشارة إلى أن هذا النمط يقتصر في معظمه على النمور الآسيوية، ما يجعله غير قابل للتطبيق على عددٍ كبير من البلدان الآسيوية الأقلّ نموًّا.

واستُخدم تصنيف أندرسن وامتداداته لدراسة بعض أنظمة الرفاهية في البلدان النامية؛ فلدراسة بلدان أميركا اللاتينية، قُسّم تاريخها إلى فترتين: ما قبل ثمانينيات القرن العشرين وما بعدها. وقد كان نظام الرفاهية الأميركي اللاتيني أثناء الفترة الأولى يشبه النمط الأوروبي المحافظ في بلدان جنوبي أوروبا²¹. وركّزت السياسة الاجتمعية على دعم مُعيلي الأسرة من الذكور من خلال حمية العمل وبرنامجِ ضمن اجتمعي ذي تراتبية مهنية. ولكن هذه السياسة تختلف عن النمط

الأوروبي الذي لا يطبِّق الضمن الاجتمعي وحمية العمل خارج نطاق القطاع المنظَّم. ولذلك اتّصف النمط الأميركي اللاتيني في تلك الحقبة بأنّه "محافظ/غير منظَّم"²². وكان النموذج الفردي للتوظيف العامل الرئيس في ما يتعلق بالتقسيم الطبقي الاجتمعي، لأنّ العمل في القطاع المنظَّم كان البوابة للرفاهية الاجتمعية. وزادت بعد العقد الضائع وفرة السوق وأدّت إلى حدوث انزياح في النظام نحو نمط "ليبرالي/غير منظَّم"²³. وبالمثل، يتميز نظام الرفاهية التركي بالضمن الاجتمعي البسمركي المنظَّم، مع إدماج معيّ للقطاع غير المنظَّم والإعانة العائلية والمحسوبية. وهو يشبه كثيرًا النمط في جنوبي أوروبا أو على نحوٍ أكثر دقة النمط "المحافظ/ غير المنظَّم" لأميركا اللاتينية²⁴. وفي سياق مختلف، درس رينجن Ringen ونغوك Ngok نظام الرفاهية الصيني، ونبَّها إلى سوء إدارة الدولة الذي أسفر عن خلق فجوة بين أهداف السياسات في تحقيق الشمولية والنتائج التي قد تكون محابية لفئات معيّنة²⁵. والطبيعة الهجينة للنظامين التركي والأميركي اللاتيني، وإدماجهم القطاع غير المنظَّم، وعواقب سوء إدارة الدولة في نظام الرفاهية الصيني، عوامل قد تكون موجودة في دولٍ نامية عديدة. وعلى الرغم من هذه الانتقادات، لا يزال التصنيف المعياري قادرًا على توفير رؤى سديدة عن دول الرفاه. وكم قال آرتسArts وجيليسن Gelissen، هذه الانتقادات غير عادلة لأنّ التصنيف يحقّق ثلاثة شروط مهمّة²⁶؛ يتمثل أوّلها في أنّه يُعدّ أداة صالحة وموثوقة لتصنيف دول الرفاه، وثانيها أنّه وسيلة لتحقيق غاية وليس غاية بحد ذاته لأنّه يهدف إلى توضيح الفروق في السلوك والمواقف الاجتمعية بين بلدٍ وآخر وينجح في ذلك. أمّا ثالثها فهو أنّ عملية بناء نظرية دولة الرفاه مازالت في مهدها. ولا بدّ من الإشارة إلى أنّه لا يمكن عد دولة الرفاه بمنزلة محصّلة سياسات اجتمعية لأنّها أكثر من تراكم عددي لبرامج مفردة²⁷. وتبعًا لذلك، يتيح هذا الإطار فهم دول الرفاه فهمً تقريبيًّا، لأنّ الفهم الكلّ لنظام الرفاه في البلاد يجب أن يمضي إلى أبعد من محدودية نظام التصنيف.

الخلفية التاريخية لدولة الرفاه المصرية

احتلّت السياسات الاقتصادية والاجتمعية مكانة كبيرة في الأجندة السياسية المصرية منذ الانقلاب العسكري عام 1952. وبدأت مصر في عهد جمل عبد الناصر في اعتمد تنمية تقودها الدولة مع تركيزٍ قوي على مكافحة الفقر وعدم المساواة. ثمّ خضع الاقتصاد لعملية تحرير عبر اعتمد سياسة الانفتاح أثناء عهد أنور السادات، والتي عزّزت النموّ على حساب المساواة الاقتصادية. ومثّل هذا الانزياح تغييرًا في أولويات الدولة ومواقفها تجاه السياسات الاقتصادية والاجتمعية. واستمرّ التحرير الاقتصادي في عهد حسني مبارك، وخصوصًا عندما لجأت الحكومة إلى قروض صندوق النقد الدولي وقبلت جزئيًّا وصْفته النيوليبرالية للتنمية، أي برنامج الإصلاح الاقتصادي والتصحيح الهيكلي عام.1991 ويبدأ تاريخ الجمهورية المصرية مع انقلاب 1952 وتأسيسه النظام الناصري الاش ارركي الاستبدادي الذي جمع أطراف السلطة قرابة عقدين²⁸. واتّسمت حقبة عبد الناصر باقتصادٍ تقوده الدولة، وسياسات إعادة توزيع واسعة، وعملية التأميم؛ إذ أمّم عبد الناصر الشركات والصناعات الكبرى والبنوك والأصول الأجنبية والصحف وقناة السويس. وأدّى قانون الإصلاح الزراعي عام 1952 وتعديلاته اللاحقة إلى إعادة توزيع واسعة للأراضي من مالكي الأراضي الأغنياء إلى الفقراء، وهي سياسة قامت بدورٍ رئيس في ظهور طبقة وسطى جديدة. وصاحَب ذلك تأكيد المسؤولية الاجتمعية للدولة تجاه رفاه مواطنيها، واتّباع نهج شمولي للسياسات الاجتمعية. فتميزت الدولة المصرية الجديدة بنظامَي رعاية صحّية وتعليم مجانيَيّن، وخدمات اجتمعية تستهدف الفئات ذات الدخل المحدود، ودعم لموارد الدولة، وإصلاحات عمّلية في ما يتعلق بالحدّ الأدنى للأجور وحقوق العمّل. وإضافة إلى ذلك، تكفّلت الدولة بتوظيف خرّيجي الجامعات ووفرت التأمين الاجتمعي القومي²⁹. وقد أدّى ذلك إلى ارتفاع معدّل الحراك الاجتمعي في مصر أثناء حقبة ناصر³⁰. ومن جهةٍ أخرى، أدّت النفقات الحكومية العالية ونقص الاستثمرات الأجنبية إلى تباطؤ النموّ الاقتصادي في نهاية عهد عبد الناصر. فسعى خليفته السادات إلى حلّ ذلك، بتعزيز القطاع الخاص والاستثمرات

الأجنبية والتجارة الدولية. وكان لهذا التحوّل أثرٌ إيجابي في النمو الاقتصادي وآخر سلبي في السياسة الاجتمعية وخلق حالةٍ من الاضطراب. وتمثّلت الخطوة الأولى في تطبيق القانون 65 لعام 1971 الذي قدّم إعفاءات ضريبية لجذب المستثمرين المحليين والدوليين³¹. وتَعزّز ذلك بالقانون 43 لعام 1974 (سياسة الانفتاح) الذي "وفّر ضمنات ضدّ المصادرة أو التأميم أو النقل إلى الاستخدام العام دون تعويض، ونصّ أيضًا على أنّ المشاريع القائمة على أساسه هي مشاريع خاصة أيًّا كان المساهمون فيها"³². ولم يُستكمل هذا التفضيل لفائدة القطاع الخاص بتقدّمٍ في السياسات الاجتمعية. فتُك المواطنون يختارون بين تخفيض أجورهم للحصول على فرصة عمل، أو المخاطرة بعدم استقرار راتبهم والبطالة. وأدّى ذلك إلى ارتفاع معدّل البطالة وزيادة التفاوت في الدخل. وتعرقلت جهود الدولة في عملية التصنيع بسبب الانتقال إلى دولة ريعية مع اعتمد الاقتصاد على ريع الموارد الطبيعية وقناة السويس والسياحة وقطاع البناء، ما أدّى إلى حدوث حراك ضدّ الدولة، جرّاء تقليص الدعم الحكومي في المقام الأوّل، وهو ما يدعى "بانتفاضة الخبز" عام 1977 التي قمعتها الدولة. ظهر، كردّة فعل على تراجع الدور الاجتمعي للدولة، شكلان من شبكات الأمن الاجتمعي غير الرسمية: أولً، هاجر كثيرٌ من المصريين إلى بلدان عربية غنية بالنفط وأرسلوا حوّالات مالية إلى أسرهم في مصر لتنمو هذه التحويلات من %0.927 من الدخل القومي الإجملي عام 1977 إلى %2.18 عام 1981 وفقًا للكتاب الإحصائي السنوي لصندوق النقد الدولي. وزاد ذلك من فعالية العائلة بوصفها شكلً من الحمية الاجتمعية. ثانيًا، شكّلت الفجوة التي تركتها الدولة فرصة لجمعات وجمعيات خيرية دينية كجمعة الإخوان المسلمين لتقديم خدمات اجتمعية للفقراء وتعزيز قاعدتها الاجتمعية³³. فعلى الرغم من استمرار اعتمد معظم السياسات الاجتمعية السابقة، قلّلت التغييرات الاقتصادية والنموّ السكاني من فعاليتها وأحدثت فجوة في الرفاهية أدّت إلى زيادة دور شبكات الأمان الاجتمعي غير الرسمية. وعند تولّ مبارك مقاليد الحكم عام 1981، كانت مصر تواجه مشاكل عديدة؛ منها فشل القطاع العام، والتضخم، والديون الخارجية، والاختلال في الموازنة، والبطالة، وتراجع التجارة، ما دفع بالحكومة إلى التعاون مع صندوق النقد الدولي والبنك الدولي، واعتمد برنامج الإصلاح الاقتصادي والتصحيح الهيكلي عام 1991، والذي أسّس الاقتصاد النيوليبرالي في مصر عبر التركيز على الخصخصة، وتحرير التجارة، وإلغاء القيود. وعلى الرغم من أنّ ذلك أسفر عن تصحيح بعض المشاكل، وتحقيق استقرار مالي، وتحفيز النموّ الاقتصادي بنسبة بلغت %5، بقي الفقر وعدم المساواة سائدَين.

الفقر وعدم المساواة والإنفاق الاجتماعي في الفترة 2005-1995

انخفضت نسبة الفقراء (عند خطّ فقر يساوي دولارين بحسب تعادل القوة الشرائية) من %26.31 من السكان عام 1996 إلى %19.37 عام 2000، ثم تباطأ معدل الانخفاض لتصل النسبة إلى %18.46 عام 2005. ويتوازى هذا مع اتّجاهٍ ممثل في فجوة الفقر. فتوزّعُ الفقر في مصر غير متكافئ؛ إذ كانت نسبة %75 من الفقراء عام 2005 تعيش في المناطق الريفية، و%55 منهم في ريف صعيد مصر. ويعمل غالبية الفقراء في قطاعَي الزراعة والبناء اللذَين يشغلّان معظم العاملين في القطاع غير المنظَّم مع التعرّض لخطر الفقر بنسبة %26.3 و%26 على التوالي³⁴. وارتفع معامل جيني، وفقًا لبيانات البنك الدولي، من 0.3013 عام 1996 إلى 0.3276 عام 2000 قبل أن يتراجع قليلً إلى 0.3214 عام 2005. ويتوضح الأمر أكثر بقراءة حصة أغنى %10 من السكان من الدخل، والتي ارتفعت من %26.04 عام 1996 إلى %28.34 عام 2000 لتنخفض إلى %27.64 عام 2005. وعلى النقيض من ذلك، انخفضت حصة أفقر %20 من السكان من الدخل من %9.51 عام 1996 إلى %8.95 عام 2000. وبقيت ثابتة تقريبًا في النصف الثاني من العقد قيد الدراسة. ويمكن فهم تلك الاتجاهات بتتبّع معدلات نموّ الناتج المحلي الإجملي التي زادت في النصف الأوّل من العقد ثم انخفضت، ما أدّى إلى زيادة معدّل البطالة من %9 عام 2000 إلى %9.9 عام.2005 وازداد الإنفاق الاجتمعي من %7.5 من الناتج المحلي الإجملي في الفترة 2000-1996 إلى %9.8 تقريبًا في الفترة 2005-2001³⁵، والمثال على ذلك أنّه أنفق في السنة الماليةُ 2004 نحو %10.8 من الناتج المحلي

الإجملي على الدعم الحكومي وبرامج الضمن الاجتمعي. وهو رقم يمثّل أكثر من %30 من الإنفاق العامّ. وموازنة هذا الإنفاق المرتفع مقسّمة بصورة غير متساوية بين تحويلات نقدية وبرامج صندوق التنمية الاجتمعية (%0.12 و%0.18 على التوالي من الناتج المحلي الإجملي) من ناحية، ودعم عيني للغذاء وللطاقة (%1.7 و%8.1 على التوالي من الناتج المحلي الإجملي) من ناحية أخرى³⁶.

برامج الرفاهية الأساسية في مصر في الفترة 2005-1995

يمكن تحديد سبعة مكوّنات لدولة الرفاه المصرية، يتعلّق الأولّان بالدعم الحكومي الكبير للغذاء والوقود، والذي يقدّم إعانات عينية لجميع المواطنين ولو نظريًّا على الأقلّ. وتتضمّن المكوّنات الثلاثة التالية الإرث التاريخي للمعاشات الحكومية، وخدمات صحية مجانية، وتعليمً عامًّا مجانيَّا. واعتمدت الدولة برامجَ هادفة لمكافحة الفقر وتأمين الضروريات الأساسية. وأخ ا، إلى جانب مكوّنات الرفاهية التقليدية هذه، قام التوظيف في القطاع العام والشبكات الاجتمعية غير الرسمية بدورٍ رئيس كشبكات أمان تزيد من قدرة الفرد على نزع صفة التسليع وتصوغ التقسيم الطبقي الاجتمعي.

الدعم الحكومي للغذاء والوقود

يٍمثّل دعم الغذاء والوقود أكبر برنامج للرفاهية تقدّمه الدولة بموازنة تقدَّر بنحو %10 من الناتج المحلي الإجملي. وينعكس هذا الإنفاق الكبير على انخفاض أسعار البضائع المدعومة. ويفتقر هذا البرنامج إلى معايير الأهلية، ما يجعله في متناول جميع المواطنين، وهو لذلك يتمتع بإمكانية كبيرة لنزع صفة التسليع. ومع ذلك، وبالنظر إلى خصائص السلع المدعومة، يميل البرنامج إلى الحفاظ على التقسيم الطبقي الاجتمعي القائم. ولبرنامج الدعم الحكومي في مصر مكوّنان رئيسان؛ هم الغذاء والطاقة. فالدعم الغذائي يتيح "غذاءً رخيصًا وغنيًّا بالسعرات الحرارية لحمية دخل فئاتٍ معيّنة وخصوصًا الفقراء والأطفال والحوامل"³⁷. ومعظمُ البضائع المدعومة متدنّية النوعية كالطحين والخبز البلدي متاحٌ لجميع المواطنين من دون الحاجة إلى تلبية أيّ معايير خاصة مراقَبة إداريًّا. ومع ذلك، ونظرًا لأنّ البضائع المدعومة ذات نوعية رديئة، يستهدف الدعم الغذائي ضمنًا الفئات الأكثر حرمانًا.

وتشير تقديرات آدمزAdams إلى أنّ معدلات الدعم الحكومي في عام 1997/1996 للخبز البلدي وطحين الدقيق البلدي والزيت والسكر، هي %59 و%47 و%56 و%62 على التوالي³⁸. وعلى الرغم من أنّ الهدف من هذا الدعم هو مكافحة الفقر، لم يحقّق نجاحًا كبيرًا، وتفاوَت ذلك بين سكان الريف والمدينة؛ فإجملي التعويضات المضافة على الدخل من الأغذية المدعومة كنسبة من الإنفاق العام في المدن ينخفض مع ارتفاع مستوى الدخل من %8.7 للفقراء إلى %1.4 للأغنياء. وبلغة الأرقام المطلقة، يتلقّى كلّ فرد من الخمس الأفقر في المدن 1.83 جنيهًا أسبوعيًّا من الدعم الغذائي مقابل 1.6 جنيه لكل فرد في الخمس الأغنى. ومن جهةٍ أخرى، يتلقّى كلّ فرد في الخمس الأفقر في الريف 1.62 جنيهًا أسبوعيًّا مقابل 1.86 جنيه لكلّ فرد في الخمس الأغنى³⁹. ويبين هذا الاختلاف بين المدينة والريف أنّه ليس لدى سكّانهم التصوّر نفسه إزاء ما يعدّ متدنّ الجودة. وفي نهاية العقد قيد الدراسة، كان الخمس الأغنى يتلقّى %24 من الدعم الغذائي، في حين كان الأفقر يتلقّى %17 فقط⁴⁰. وهكذا يبدو أنّ الدعم الغذائي المتاح للجميع موجّه بصورة كبيرة عمليًّا، ولكنّه ولسوء الحظ موجّه نحو الأقلّ حاجة إليه. ويغطّي الدعم الحكومي للطاقة في المقام الأوّل البنزين والكيروسين والديزل والغاز والكهرباء. وبالمثل، لا توجد معايير أو حدود موضوعة مسبقًا للحصول على طاقة مدعومة، ما يجعل هذا الدعم متاحًا للجميع. ويبدو أنّ أهداف دعم الطاقة الموجّهة ذاتيًّا أقلّ وضوحًا من أهداف الدعم الغذائي؛ فالخمس الأغنى يحصل على %34 من الدعم، في حين ينال الخمس الأفقر %13، أي تقريبًا ثلث ما يحصل عليه

الأغنياء⁴¹. علاوةً على ذلك، وعلى الرغم من أنّ دعم الطاقة يمثّل قرابة %75 من الدعم الإجملي، فإنّه يفيد أوّلً فئات الدخل الأعلى التي تمتلك وسائل نقل أو صناعات. ولا تستهلك المنازل سوى %5.5 فقط من الطاقة الإجملية من المنتجات البترولية، في حين تذهب البقية إلى صناعات ذات استهلاك كثيف للطاقة ولتوليد الكهرباء. وثمّة جانب آخر للتوزيع غير المتكافئ، وهو أنّ سكان المدينة يستفيدون أكثر من دعم الطاقة من سكان الريف. وضمن هذا التفاوت بين الريف والمدينة، ينحرف التوزيع نحو الفئات ذات الدخل الأعلى؛ إذ يحصل الخمس الأغنى في المدينة على %33 من هذا الدعم، في حين لا يستفيد الخمس الأفقر فيها إلا من %3.8 فقط. وبالمثل، يتلقّى الخمس الأغنى في الريف %12.8 من دعم المنتجات البترولية في حين يحصل الخمس الأفقر على.%5.6 وعلى الرغم من هذا الفشل الناجم عن عدم المساواة في توزيع الإعانات المباشرة، ثمّة فائدة شاملة ومهمة وغير مباشرة للبرنامج تتعلّق بأثره في مستويات الأسعار في الاقتصاد العام؛ فالتضخّم يعمل بمنزلة ضريبة على الموارد المالية، وله أثر أعلى في الفقراء بسبب محدودية دخلهم الحقيقي، والذي يكون غالبًا نقدًا. وهنالك طريقة مكملة لتقييم الأثر العام للدعم الحكومي وهي دراسة آثاره الجانبية في رفاهية الشخص العادي. فتخفيض الدعم يؤدّي مباشرةً إلى زيادة أسعار الطاقة، وأسعار كلّ البضائع والخدمات؛ وكمثال: من المتوقع أن يؤدّي إلغاء جميع أنواع الدعم الحكومي على الطاقة وبيع المنتجات بتكلفتها المحلية إلى رفع تضخّم مؤشر أسعار المستهلك بنسبة %36.9، ما يؤدّي إلى فقدان الأسر نحو ثلث دخلها الحقيقي. وإذا خُفض الدعم بنسبة %75 من خلال جعله يقتصر على الاستهلاك المنزلي فقط، ترتفع الأسعار أيضًا بنسبة %27.6⁴². وتشير هذه السيناريوهات إلى الأثر غير المباشر للدعم الحكومي في الحفاظ على الدخل الحقيقي للفرد، وبالتالي رفاهيته، عبر كبح جمح التضخم. ويؤدّي الدعم الحكومي بمعنى من المعاني إلى مستوى معيّ من الحمية من تقلبات أسعار السلع الأساسية الضرورية لرفاه الفرد، وهذه ظاهرة شاملة. ويعزّز برنامج الدعم الحكومي عامّةً التقسيم الطبقي الاجتمعي القائم بسبب عدم المساواة في توزيع الإعانات واستهداف الفقراء؛ إذ لا يحصل الخمس الأفقر من السكان إلّ على %16 فقط من موارد الدعم والرفاهية، وهي أقلّ من نسبتهم من إجملي السكان، في حين ينال الخمس الأغنى %28 من الموارد. وبعبارةٍ أخرى، يقدّم نظام الدعم الحكومي الحالي للغنيّ ضعف ما يقدّمه للفقير تقريبًا⁴³. وثمّة أسباب لهذا التقسيم الطبقي الاجتمعي؛ منها موانع جغرافية تؤدّي إلى عدم المساواة في الحصول على الإعانات؛ فعدد محطات الوقود والمخابز المدعومة مثل أقلّ في الريف منه في المدينة، إضافةً إلى أنّ مكوَّن الطاقة الذي يتلقّى الدعم الأكبر تستهلكه الفئات الثريّة بصورةٍ رئيسة. ويمكن وصف برنامج الطاقة والغذاء، استنادًا إلى عدم وجود معايير للأهلية وإلى نطاق الإعانات المحتملة المباشرة وغير المباشرة التي يقدّمها، بمنزلة نظام شامل نتيجة لإمكانيته العالية في نزع صفة التسليع. ولكن يمكن الطعن في هذا الوصف نظرًا لآثار التقسيم الطبقي الاجتمعي الناجمة عنه، مع التوجّه نحو عدّه شكلً شركاتيًّا للرفاه المُحافظ. وتتيح التحويلات العينية، إضافةً إلى المزايا الجغرافية والأعمل القائمة على الطاقة، للفئات الاجتمعية الأكثر ثراءًالاستفادة من البرنامج أكثر من الفقراء. ونتيجته النهائية هي الحفاظ على التقسيم الطبقي الاجتمعي القائم.

معاشات التأمين الاجتماعي

في عام 2005/2004، أصبح نظام المعاشات المصري يشمل نسبةً كبيرة من العاملين (%93 منهم)، مقارنةً بنسبةٍ لا تتجاوز %30 في دول منطقة الشرق الأوسط وشمل أفريقيا، وقرابة سبعة ملايين مواطن ونصف من أصحاب المعاشات والمستحقين عنهم. ويضمن لهم النظام الحالي الحمية من مخاطرَ عديدة تحول دون استمرارهم في العمل، وأهمّها: الشيخوخة، والعجز، والوفاة. وهو يسري إلزاميًّا بموجب القوانين 1975/79، و 1976/108، و 1980/112 على العاملين في الحكومة والقطاعين العام والخاص، وأصحاب الأعمل، والعملة غير المنظَّمة. وثمّة أيضًا نظام تقاعد اختياري للمصريين العاملين في الخارج. وتُعدّ الاشتراكات التي تغطّي المعاشات التقاعدية والرعاية الصحية وبرامج أخرى، مرتفعةً بالنسبة إلى العاملين في الحكومة والقطاعين العام والخاص، وتصل إلى %40 من الأجر الأساسي و%35 من الأجر المتغيّ للفرد. وهي أعلى بكثير من المعدّل السائد في دول الشرق

الأوسط وشمل أفريقيا؛ كالجزائر وليبيا وتونس والمغرب والأردن، حيث تتراوح بين %8 و.%14 وكي يصبح العامل مؤهّلً للحصول على الإعانات، يجب أن يكون قد أمضى في الخدمة مدة عشر سنوات على الأقلّ للأجر الأساسي وعشرين سنة للأجر المتغيّ، وبحدٍّ أقصى يبلغ 36 سنة للأجر الأساسي. وتبلغ نسبة الاستحقاق 45/1 من متوسط أجره الشهري في السنتين السابقتين مباشرةً لانتهاء خدمته، وبحدٍّ أقصى %80. ويبلغ اشتراك الفرد من العملة غير المنظَّمة (والتي تمثّل قرابة %27 من إجملي المشتركين في النظام الحالي) جنيهًا واحدًا فقط في الشهر مقابل حصوله في المستقبل على معاش شهري قدره 80 جنيهًا⁴⁴. ويضمن نظام المعاشات للفرد الذي أكمل عشرين سنةً من الاشتراك حقّ التقاعد الاختياري على أن يجري تخفيض المعاش بنسبٍ تتزايد كلّم كانت سنّ الفرد المتقاعد مبكرًا أصغر. ووفقًا للنظام الحالي، تقلّ نسب التخفيض القانونية لمعاشات التقاعد المبكر بفارقٍ كبير عن نسب التخفيض الاكتوارية الواجب مراعاتها، ليستمرّ التوازن بين إيرادات نظام المعاشات ومصروفاته. علاوةً على ذلك، فإنّ نسبة المتقاعدين المستحقين للمعاش إلى العاملين المشتركين في نظام المعاشات المصري مرتفعة (%39) مقارنةً بالنسب السائدة في دول الشرق الأوسط وشمل أفريقيا (%27)، وأميركا اللاتينية (%25)، وآسيا (%11). ويتناقص عدد المشتركين الجدد في حين يزداد عدد المتقاعدين، ما يؤدّي إلى اتّساع العجز في البرنامج، وازدياد اعتمده على الدعم الحكومي لدفع المعاشات المستحقة على الرغم من الاستقلالية المفترضة لهذا النظام. ويرجع ذلك إلى عدم وجود آليّة تلقائية تحمي قيمة المعاشات التقاعدية من التآكل بمرور الوقت، وإلى الرابط الضعيف بين الاشتراكات والمعاشات الفعلية. وتموّل الدولة زيادة المعاشات منذ عام 1987؛ إذ وصلت مساهمة الخزينة العامة في الالتزامات التقاعدية إلى 8.4 مليارات من الجنيهات عام 2005، إضافةً إلى مساهمة الدولة بوصفها صاحب عمل. وعلى الرغم من التغطية الواسعة للبرنامج والالتزام الحكومي به، لا يزال القطاع غير المنظَّم الكبير خارج مظلّته. ووفقًا للجهاز المركزي للتعبئة العامة والإحصاء، بلغت العملة غير المنظَّمة 8.3 ملايين شخصًا عام 2004 لترتفع إلى 9 ملايين عام 2005، أي %47 من إجملي القوى العاملة. وتمثّل النساء %20 تقريبًا من العملة غير المنظَّمة، و%48 من إجملي القوى العاملة النسائية، ما يعني أنّ نصف العملة النسائية لا يحظى بالتقاعد. والعملة غير المنظَّمة هي التي تغيب فيها العقود القانونية، وهي ترتبط بحجم المنشأة الخاصة. وتعمل معظم العملة غير المنظَّمة في قطاعَي الزراعة والبناء اللذين يشملان معدلات فقر مرتفعة. وعليه، يستثني برنامج معاشات الدولة نحو نصف إجملي القوى العاملة، ونصف العملة النسائية، وغالبية العمّل الفقراء. ويرتبط نظام المعاشات في مصر بالوضع الوظيفي للفرد، واشتراكاته السابقة، وعمره، ووضعه الصحّي. وينبغي أن يغطّي من حيث المبدأ غالبية العمّل، ولكن مظلة تغطيته أدنى بكثير عمليًّا؛ لأنّه يستبعد القطاع غير المنظَّم، أو نصف العمّل المصريين. ووفقًا لذلك، فقدرة هذا النظام على نزع صفة التسليع محدودة. وتحافظ حصيلته النهائية للتقسيم الطبقي الاجتمعي على مزايا المتقاعدين، وهي سمة من سمت أنظمة الرفاهية المحافظة، وخصوصًا في شكلها الدولوي.

الرعاية الصحّية

تقدّم وزارة الصحة خدماتها لجميع المواطنين ومعظمها مجاني. ومع ذلك، يواجه تأمين الرعاية الصحية العامة بعض التحدّيات؛ إذ تعاني موازنة الرعاية الصحية من عجزٍ في التمويل. وقد بلغت عام 2000 نحو %3.8 من الناتج المحلي الإجملي مقارنةً بالوسطي البالغ %5.3 لبلدان ممثلة من حيث متوسّط دخل الفرد⁴⁵. وازداد الإنفاق على الصحة العامة بين السنوات 1994 و 2002، ثم بدأ في الانحدار. وكان الإنفاق العام في 1995 منحازًا جهة الخمس الأغنى الذي تلقّى %23.6، في حين حصل الخمس الأفقر على.%16.4 علاوةً على ذلك، ثمّة توزيع غير مدروس للموارد المالية. فعلى الرغم من انتشار الأمراض المعدية مثلً، خُصّصت نسبة %56 من الموازنة للخدمات العلاجية⁴⁶. وينعكس هذا النقص في التمويل وسوء توزيع الموارد على الأداء العام لقطاع الصحة العامة، والذي يلُام عمومًا على انخفاض مستواه. وثمّة بعدٌ آخر للبرنامج يتعلق بأنظمة التغطية والبنية والاشتراكات في التأمين الصحّي. فالتأمين الصحي العامّ في مصر يهدف من حيث المبدأ إلى تحقيق تغطية شاملة، بيد أنّ هذا الهدف مازال بعيد المنال. صحيح أنّ نسبة السكان الحاصلين على تأمين صحي عبر الهيئة العامة

للتأمين الصحي قد زادت بين السنوات 1994 و 2008 من %35 إلى %55، إلا أنّ مصر متخلفة كثيرًا عن تونس (%99)، وإيران (%98)، والأردن (%83)⁴⁷. ومع ذلك، فإنّ حال الفقراء أفضل من الفئات الأخرى؛ إذ تمّت تغطية %80 منهم عام 2002⁴⁸.

وثمّة أيضًا تفاوتٌ بين الجنسين في الحصول على الخدمات الصحية والتأمين الصحي. وقد أشارت لينا أبو حبيب إلى أنّ المرأة تواجه صعوبةً أكبر في الحصول على تأمين صحي حتى عندما تعمل في القطاع نفسه الذي يعمل فيه الرجل⁴⁹. وتتضمّن الفجوة بين الجنسين أيضًا بعدًا مكانيًّا بين الريف والمدينة؛ فاحتمل حصول المرأة في المناطق الشملية والجنوبية والقرى الحدودية على خدمات صحية ضئيل للغاية بل ومعدوم أحيانًا، لا سيّم بين الأسر التي ترأسها نساء⁵⁰. ونظام التأمين الصحي العام في مصر مجزّأ جدًّا، وهو يقدَّم من خلال قوانين مختلفة تغطّي فئات السكان المتنوّعة مع وجود قواعد منفصلة لدفع الاشتراكات وإدارة الإعانات، ما يؤدّي إلى عدم الكفاءة. وهو يقدّم أيضًا حزمًا واسعة وسخيّة من الفوائد، بما فيها رعاية المرضى الداخليين، والجراحة التجميلية، والعلاج في الخارج. وبالنسبة إلى الاشتراكات، تَراجع دور الهيئة العامة للتأمين الصحي بوصفها جهة تمويل من %12 إلى %8، في حين ارتفعت نسبة التكاليف غير المشمولة بالتأمين الصحي من إجملي الإنفاق الصحي من %51 إلى.%60 إنّ المصدر الرئيس لتمويل نظام الرعاية الصحية المصري هو التمويل من معاش الأسر، والذي زادت نسبته من %51 في 1994 إلى حوالى %60 في 2002/2001 قبل أن يبدأ في التراجع. وقد رافق ذلك انخفاض نسبة مساهمة وزارة المالية، وهي المساهم الرئيس الثاني، من قرابة %35 إلى نحو %29 (وزارة الصحة.) وعلى الرغم من أنّ تغطية التأمين الصحي غير كافية، حقّقت مصر نجاحًا كبيرًا في عدة مؤشرات صحية؛ فبحلول عام 2001، سمحت النفقات الصحية العامة بتوسيع حملات اللقاح لتشمل %98.3 من السكان وبزيادة عدد الأطباء لكل 1000 شخص. وحصل تحسّن ملحوظ في متوسط العمر المتوقّع ومعدلات الوفاة في المدينة والريف، مع وتيرة أكبر في التحسّن في المناطق الأشدّ فقرًا⁵¹. وقد تمكّن نظام الرعاية الصحية من تحقيق إنجازات هائلة في بعض المجالات، ولكنّه لا يزال متخلّفًا في مجالاتٍ أخرى. وهو نظريًّا نظام شامل للتغطية، أمّا عمليًّا، فالتغطية مازالت محدودة ومنحازة للرجل، ولكنها تتقدم بثبات نحو الشمولية. وتُوازن منافعُ نظام التأمين اشتراكاته المرتفعة. وهو يقدّم من حيث المبدأ نوعًا معيّنًا من الخدمات الصحية الأساسية لجميع المواطنين، ومن هنا بإمكاننا تصنيفه برنامج رفاهية شاملً.

التعليم

نظام التعليم العام في مصر مجانيّ لجميع المواطنين في جميع مستوياته. ولا توجد معايير لأهلية الحصول على الخدمات التعليمية المقدمة من الدولة والتي تمتدّ إلى التعليم العالي أيضًا. وعلى الرغم من بعد مصر كلّ البعد عن القضاء على أمّية الكبار، فهي تمكّنت من تحقيق معدلّات التحاق عالية بالتعليم الابتدائي، وهو أمر واعد على صعيد محو الأمّية في المستقبل. إضافةً إلى أنّ الفجوتين بين الجنسين وبين المدينة والريف آخذتان في التقلّص، على الرغم من استمرارهم في إعاقة حصول الجميع على التعليم. وارتفعت نسبة الإنفاق العام على التعليم إلى الناتج المحلي الإجملي من %3.1 في 1991/1990 إلى %4.6 في 2000/1999. وبقيت ثابتة في بقية سنوات العقد قيد الدراسة⁵². وقد انعكس هذا الارتفاع على المؤشرات التعليمية؛ إذ ارتفعت معدلات محو الأمّية للكبار من %55.6 عام 1996 إلى %71.4 عام 2005. وزاد إجملي معدل الالتحاق بالتعليم الابتدائي إلى %100 تقريبًا بحلول نهاية العقد. ومع ذلك، بقي إجملي معدّل الالتحاق في كلّ المستويات مجتمعة (باستثناء مرحلة الحضانة) نحو %75، وفقًا للبنك الدولي.

وصاحَب تحسّن التعليم انخفاض في التفاوت بين مختلف الفئات الاجتمعية؛ فوفقًا للبنك الدولي، تحسَّن مؤشّ التكافؤ بين الجنسين بالنسبة إلى أمّية الكبار خلال العقد ليزداد من 0.65 عام 1996 إلى 0.71 عام 2005، لكن بقيت الفجوة بين الجنسين كبيرة لأنّ معدّل محو أمّية الإناث عام 2005 بلغ %59.4 مقارنة مع %83 للذكور. وتَحسّن مؤشر التكافؤ بين الجنسين في إجملي معدّل الالتحاق بالتعليم الابتدائي من 0.88 عام 1995 إلى 0.94 عام 2005. كم تحسَّن التكافؤ بين الجنسين في التعليم العالي ليبلغ 0.83 عام.2005 ويبلغ إجملي معدّل الالتحاق بالتعليم الابتدائي، كم هو ملاحظ أعلاه %100 للذكور والإناث، بيد أنّ صافي معدل الالتحاق بالتعليم الابتدائي كان أعلى لدى الذكور منه عند الإناث، ولكن ضُيّقت الفجوة خلال سنوات العقد. وينطبق هذا الاتجاه الإيجابي على التفاوت بين المدينة والريف. وكان معامل جيني لمتوسط سنوات الالتحاق بالمدرسة عام 1995 أعلى لدى الإناث (0.59) منه بين الذكور (0.41) لينخفض بوتيرة أعلى بالنسبة إلى الإناث خلال العقد ويصبح 0.5 إلى 0.35 عام 2005. وبالمثل، كان معامل جيني لمتوسط سنوات الالتحاق بالدراسة عام 1995 أعلى في الريف (0.59) منه في المدينة (0.39)، لكنّه انخفض بوتيرة أعلى في الريف خلال العقد ليصبح 0.49 إلى 0.33 عام.2005 وعلى الرغم من هذه العوامل الإيجابية، تظلّ الجودة تمثّل تحدّيًا رئيسًا في التعليم العام نظرًا لازدحام الصفوف الدراسية وتدنّ نوعية المرافق التعليمية، ما دفع بكثيرٍ من الأسر إلى إرسال أطفالها إلى مدارس خاصة أو إحضار مدرّسين خصوصيين لهم. وقد أسفر ذلك عن ارتفاع نسبة إنفاق الفرد على التعليم لتصل إلى %19.7 من الدخل في أوساط الفئات الفقيرة، وفقًا لمعهد التخطيط القومي. ومثّل ازدياد الاعتمد على الدروس الخصوصية ضغوطًا اجتمعية واقتصادية ثقيلة على الأسر. وتقدِّم الدولة المصرية خدمات تعليمية شاملة لجميع مواطنيها واستحقاقات تعليمية سخيّة نسبيًّا ومجانية، باستثناء دفع الضرائب. وعلى الرغم من مشكلة الجودة، تلبّي الدولة الاحتياجات التعليمية الأساسية لجميع مواطنيها. ويُعالَج بفاعلية التفاوت بين الجنسين، وبين المدينة والريف. لذلك، يمكن تصنيف النظام التعليمي في مصر على أنّه شامل تقريبًا.

برامج موجّهة

يوجد لدى الدولة 78 مشروعًا للتنمية الاجتمعية يستهدف الأسر والأطفال، بما فيها استثمرات في دُور حضانة، ومكتبات، ونواد شبابية، ومراكز لأطفال الريف، ومشاريع تنمية مرحلة الطفولة المبكرة. ويهدف بعض البرامج أيضًا إلى تمكين الفئات المحرومة؛ فعلى سبيل المثال، يسعى برنامج رعاية الأسرة البديلة إلى الحدّ من عمل الأطفال وتقديم الرعاية للأطفال العاملين. ويهدف مشروع الصناعات المنزلية إلى تنمية الموارد الاقتصادية للأسر ذات الدخل المنخفض، إذ قدّم هذا البرنامج عام 2005 خدماتٍ لقرابة 1.8 مليون شخص، مع انضمم أكثر من 12000 عائلة إليه عام 2006. ويقدّم بنك ناصر الاجتمعي مساعداتٍ وقروضًا للفقراء. ويخصّص البرنامج الوطني للسكن الاجتمعي وحداتٍ سكنية للمصريين ذوي الدخل المتوسط والمنخفض. علاوةً على ذلك، ينفّذ البرنامج الوطني لتنمية أفقر 1000 قرية مشاريع أشغال عامة لمساعدة الفئات الفقيرة فقرًا مدقعًا. وقد وُضع هذا المشروع باستخدام مؤشرات الفقر الديموغرافية كالعمل والصحة والمرافق العامة والتعليم، وهو يستهدف مليون شخص من أفقر الأسر من أجل تزويدهم باحتياجاتهم الأساسية. وبالمثل، يسعى البرنامج الوطني لمواجهة الفقر جغرافيًّا إلى معالجة مستوى معيشة الأشدّ فقرًا. وهو يهدف إلى تطوير "البنية التحتية للتعليم النظامي، وإجراء دورات في محو الأمية، وإيجاد وحدات صحية ومساكن جديدة، وتأمين مياه الشرب وال فرر الصحي والكهرباء، وإنشاء الطرق، وتحسين الظروف البيئية في المناطق الأكثر فقرًا والأشدّ عوزًا في مصر"⁵³. وتبلغ تكلفة المرحلة التجريبية لهذا المشروع 3.4 مليارات جنيه، وتستفيد منه 151 قرية. وأخيرًا، يقدِّم برنامج تنمية المدن الجديد خدماته لمليونَ شخص عبر برامج تدريب، وتمويل، وريادة أعمل للفئات المحرومة⁵⁴. وينتج من هذه البرامج تقسيم طبقي اجتمعي عالٍ بسبب طبيعتها التوجهية. وينبغي تحليل قدرة كلّ برنامج على نزع صفة التسليع، وهو أمر خارج نطاق هذه الدراسة، لكن يمكن وصف هذه الإمكانية بأنّها متوسطة تقريبًا. والملاحظة الأكثر أهمية في هذا الصدد هي تركيز هذه البرامج على الأسرة بوصفها الوحدة الاجتمعية الأساسية عوضًا عن الفرد، وهي إحدى سمت أنظمة الرفاهية المحافظة.

التوظيف الحكومي

يُعدّ التوظيف في القطاع العام شكلً غير تقليدي من أشكال ضمن الدولة للرفاهية، ومن أقوى شبكات الأمان التاريخية في مصر، إذ يرقى إلى حقبة عبد الناصر. وهو يتمتع بمزايا تجعله مرغوبًا فيه اجتمعيًّا، وأوّلها أمنه النسبي نظرًا للعدد المنخفض للغاية لحالات الطرد مقارنةً بالقطاع الخاص، وثانيها هو أنّه يفتح الباب أمام عدة إعانات اجتمعية واقتصادية أخرى؛ فعلى سبيل المثال، يحصل معظم موظفي الدولة وضباط الجيش والشرطة على إعانات نقدية وعينية على مدار السنة، إلى جانب إمكانية انضممهم إلى نوادٍ اجتمعية وأنظمة مخصصة للتقاعد والرعاية الصحية. وأخيرًا، تخفّف تخمة القطاع العام بالموظفين من أعباء العمل، ما يسمح لمعظم الموظفين بالحصول على عملٍ آخر ومصدر إضافي للدخل.

وإضافةً إلى هذه المزايا، أشار أسعد إلى أنّ الأجور في الحكومة والشركات العامة أعلى منها في القطاع الخاص⁵⁵. وقد أشبع سعيد هذه الملاحظة بحثًا باستخدام مسوح العمل بين السنوات 1998 و 2006، فوجد أنّ المكافآت تُنح لعمّل القطاع العام بغضّ النظر عن النوع الاجتمعي، وأنّها زادت في الفترة 2006-1996. وبرّر طارق الغمراوي وزياد عامر ذلك بأنّ القطاع العام يقوم بدور اجتمعي وليس دورًا اقتصاديًّا فقط⁵⁶. ولا تعتمد أجور القطاع العام على التحصيل العلمي، بل ربّا تتعلق الرواتب العالية صوريًّا بالدور الاجتمعي والسياسي الذي يقوم به هذا القطاع. أمّا الأجور في القطاع الخاص فهي أكثر ارتباطًا بالتحصيل العلمي والمهارات. علاوةً على ذلك، تدير الحكومة القطاع العام وتشرف عليه مباشرة،ً لتسبغ عليه بذلك صفة القطاع "المنظَّم" التي لا يتمتع بها قسم كبير من القطاع الخاص، ما ينعكس على الأجور. وقد قسّم الغمراوي وعامر قطاعات التوظيف إلى القطاع الحكومي، والمشاريع العامة، والقطاع الخاص الأجنبي، والمشاريع الخاصة المشتركة، والقطاع الخاص المحلي⁵⁷. وأجور الحكومة أعلى بكثير من أجور القطاع الخاص المحلي وأدنى بقليل من قطاعَي التشغيل الخاصيّن الآخرين. ويُعزى ذلك إلى استخدام القطاعات الخاصة وعلى نطاق واسع عملة غير منظَّمة تُحرَم في الغالب من الإعانات المتعلقة بأجورهم أو بغيرها، والتي يتمتع بها العامل في القطاع المنظَّم؛ فقرابة %75.1 من عمّل القطاع الخاص المحلّ ليس لديهم عقد عمل قانوني، في حين أن %97.6 من عمّل الحكومة يتمتعون بذلك. وترتبط صفة "غير المنظَّم" ارتباطًا وثيقًا بحجم المنشأة؛ فنحو %61 من العملة غير المنظَّمة تعمل في أعمل تجارية صغيرة تضم 4-1 أشخاص، و%15 في منشآت تضم 9-5 أشخاص. ولمّا كان القطاع الخاص يضم %69.7 من قوة العمل، غدت العملة غير المنظَّمة مشكلةً خطيرة، ما يجعل العمل في القطاع العام خيارًا جذّابًا، أي أنّ عدم قدرة الحكومة على تنظيم سوق العمل وعملة القطاع الخاص بفاعلية جعلت العمل في القطاع العام الملجأ الطبيعي للمواطنين الساعين إلى حمية حقوقهم القانونية بوصفهم موظفين. وفي بلدٍ يعاني من نسبة بطالة عالية وقدرات إدارية محدودة، ومازال في مرحلة مبكرة من التصنيع، يُعدّ العمل في القطاع العام شبكة أمان فعّالة وقويّة. وتبقى الرفاهية الاجتمعية والأمن الوظيفي للعمّل، على الرغم من أنّهم جزء من استحقاقات أخرى، سببين قوييّن للرغبة فيه. وهو يضمن عقودًا رسمية للعاملين ويفتح الباب لمنافعَ أخرى، ما يولّد تقسيمً طبقيًّا اجتمعيًّا لمصلحة عمّل القطاع العام. ومن هنا يمكن تصنيفه بمنزلة برنامج رفاهية دولوي مُحافظ.

شبكات الرفاهية غير الرسمية

تقوم شبكات الرفاهية غير الرسمية، بما فيها الأسرة والمؤسسات الدينية، بدورٍ رئيس في تقديم خدمات اجتمعية في مجتمع ذي طابع جمعي عالٍ وأساسٍ ديني قويّ. وتضمن الأسرة الممتدة حمية اجتمعية مثل التوسط في النزاعات، وإيجاد بديل عند فقدان الأبوين أو غيابهم، ومحاباة ذوي القربى في التوظيف، والإعانة في تكاليف الرعاية الصحية⁵⁸. وتشارك الأسرة الريفية وذات الدخل المنخفض في جميع جوانب حياة أعضائها تقريبًا؛ إذ يسهم الأهل في تعليم الأطفال، وتربيتهم، وتأمين

فرص العمل، وإجراء مفاوضات مع الجهاز البيروقراطي والنخب السياسية، وإنشاء ومتابعة شؤون الأعمل، وادّخار المال، وتوزيع الموارد والمعلومات، وتأمين الائتمن، وتنظيم الهجرة⁵⁹. ويجد الكثير من الأسر المنخفضة الدخل والباحثة عن دعم اجتمعي ملجأ أيضًا في المؤسسات الدينية الإسلامية أو المسيحية. وتُعدّ الهبات الخيرية الدينية كالزكاة والوقف مصادر مهمّة لتمويل المشاريع الصحية والتعليمية للفقراء؛ إذ ساعدت الزكاة والوقف في سدّ بعض الثغرات في الحمية الاجتمعية التي تخلفها الحكومة. ويُعدّ مستشفى 57357 لسرطان الأطفال، ومؤسسة مجدي يعقوب للجراحة القلبية، ومعهد الأورام أمثلة على مشاريع صحية كبرى تعتمد اعتمدًا كبيرًا على التبرّعات، وتقدّم خدمات مجانية للفئات ذات الدخل المحدود. وقد ازدادت أهمية المؤسسات الدينية بصورة ملحوظة في عهد مبارك. أمّا في عهد عبد الناصر فتضاءلت الأوقاف الإسلامية بسبب سياسات إعادة التوزيع الحكومية وسيطرة الدولة القوية على الرعاية. وقد أعيد إحياء الأوقاف الإسلامية في عهد السادات عبر مجموعة قوانين؛ُ إذ شجّعت الدولة على إعادة إحياء نظام الوقف وتوسيعه كي تفتح الباب لحدوث "رفاهية إسلامية" قائمة على "التضامن بين المسلمين"، كم ذُكر في تقرير للبرلمان المصري. وقد شرَع عدد كبير من المساجد الخاصة والجمعيات الخيرية الدينية في تقديم خدمات اجتمعية كالتعليم والصحة، وهو اتّجاه نشأ مع بداية سبعينيات القرن العشرين. وفي نهاية حقبة الثمنينيات، أمر مبارك وزارة الأوقاف بإطلاق برنامج لتوسيع المساجد الخاصة الصغيرة لتصبح جوامع ضخمة عبر توسيع تقديمها الخدمات الاجتمعية؛ كتدريس الطلاب، والتدريب المهني، والخدمات الصحية. وفي التسعينيات، دعت حركةٌ قادها عدد كبير من المثقفين والمهنيين إلى إحياء مؤسسة الوقف بوصفها مصدرًا تقليديًّا خاصًّا للرفاهية⁶⁰. وقدّمت 5671 منظمة دينية غير ربحية عام 1992 خدماتٍ اجتمعية لنحو مليونَ عائلة. وبحلول منتصف التسعينيات، بلغ عدد لجان الزكاة المنشأة في المساجد لتعمل بمنزلة وسيط بين المانح والمتلقّي أكثر من 4000 لجنة. وتشكّل المنظمت الإسلامية قرابة %34 من سائر المنظمت غير الربحية في مصر. وقد زادت مساهمت الزكاة نتيجة لزيادة عدد المساهمين وحجم التبرّعات⁶¹. وثمّة مصادر رائجة للخدمات الاجتمعية أكثر إثارةً للجدل، وهي شبكات أخرى غير رسمية قائمة على المحسوبية ومحاباة الأقارب والواسطة، أي "تَدخّل الراعي لمصلحة الزبون في محاولة للحصول على موارد أو ميزات من طرفٍ ثالث" بغضّ النظر عن طبيعة العلاقة بين الراعي والزبون⁶². وتمحورت السياسة الانتخابية في مصر خلال العقد قيد الدراسة على قدرة المرشّح على تسهيل مصالح ناخبيه بالمحسوبية، ويشمل ذلك تسهيل تأمين مساكن عامة، والتوظيف، وترخيص الأعمل التجارية. ويختار المصوّتون المرشّح القادر على تقديم الخدمات، وليس بالضرورة الشخص الأكفأ على التشريع أو الإشراف على أداء الحكومة⁶³. وتُعدّ الانتخابات موسمً للحصول على موارد الدولة. وتسود أيضًا المحسوبية ومحاباة الأقارب للأسباب عينها. وتُظهر الأبحاث أنّ غالبية الناس في العالم العربي يستخدمون الواسطة ويرون أنّها ذات أثر إيجابي في حياتهم المهنية⁶⁴. وما يثير الدهشة هو أن النظرة الإيجابية إلى الواسطة تسود أكثر عند الفئات الأقلّ منزلة اقتصاديًّا واجتمعيًّا مقارنةً بالفئات الثريّة، ما يشير إلى أهميتها الخاصة لديهم⁶⁵. وفي بلدٍ يعمّه الفساد، وجهازه البيروقراطي غير كفء، ويعاني عدم مساواة اجتمعية كبيرة، والفقر مستشرٍ فيه، يحاول المواطنون استخدام جميع الوسائل الممكنة للحصول على موارد الدولة. وتُثّل الأسرة والمؤسسات الدينية وشبكات الواسطة، شبكاتِ أمان اجتمعي ذات جذور عميقة في المجتمع المصري. وهي تضمن الحمية مدى الحياة، وتكون في كثير من الحالات أكثر فعالية من شبكات الأمان الحكومية نظرًا لسهولة الوصول إليها وانتشارها على نطاق واسع. وعلى الرغم من أنّ هذه الأنظمة تواجه مشكلة وجود من يستغلّها مجانًا، فهي قويّة لأنّ القوانين الدينية والأخلاقية التقليدية تعمل لمصلحتها. وتشبه شبكاتُ الرعاية القائمة على الأسرة، بما فيها الواسطة، شبكات نمط الرفاهية الجنوبي المحافظ، خصوصًا بوجود مؤسسات دينية تركّز على الحفاظ على بنية العائلة التقليدية وأدوار الجنسين في المجتمع.

تعريف نظام الرفاه المصري

من خلال تحليل مختلف برامج الرفاه في مصر، بإمكاننا تصنيف التجربة المصرية وفقًا للتصنيف الحالي لأنظمة الرفاه؛ فنظام الرفاه المصري يشبه النمط الجنوبي المحافظ في ما يتعلق بالعوامل التالية: أوّلً، ثمّة التزام شبه مؤسسي بتحقيق دولة الرفاه، أي أنّ مسؤولية الدولة تجاه مواطنيها وفقًا للدستور المصري تشمل ضمن تكافؤ الفرص لجميع المواطنين (المادة 8) وضمن الخدمات الثقافية والاجتمعية والصحية (المادة.)16 وتنصّ المادة 7 على أنّ المجتمع يقوم على التضامن الاجتمعي. ويؤكّد الدستور أيضًا على أنّ كلًّ من العمل والتعليم حقّان تكفلهم الدولة (المادتان 13 و 18). ثانيًا، تقديم منافع سخيّة عبر برامج عديدة لكن مع عدم وجود شبكة حمية اجتمعية منصوص عليها صراحةً. ثالثًا، الاعتراف بالرعاية الصحية والتعليم حقيّن لجميع المواطنين. وأخيرًا، تقوم الأسرة والدين بدورٍ كبير.

ويتداخل النظام الم يرر، من ناحية أخرى، مع النمط الأميركي اللاتيني لجهة أنّ العمل في القطاع المنظَّم يمهّد الطريق للحصول على إعانات اجتمعية، ويُستثنى القطاع غير المنظَّم الكبير من الضمن الاجتمعي والأمن الوظيفي. علاوةً على ذلك، يؤكّد النظام المصري حقيقة لوحظت في الصين وهي أنّ سوء إدارة الدولة برامج الرفاهية الاجتمعية كالدعم الحكومي للمواد الغذائية والطاقة، يولّد سياسات منحازة لمصلحة فئاتٍ معيّنة. ويتمتع النظام المصري بوضوح بمكوّن شمولي قويّ في برامج من قبيل التعليم والرعاية الصحية. وإذا أخذنا في الحسبان المنافع غير المباشرة لبرامج الدعم الحكومي من حيث السيطرة على التضخم، يمكن القول إنّها شاملة أيضًا وبقوّة، بخاصة أنّها تشكّل المكوّن الأكبر في نظام الرفاهية المصري. ولكن يمكن الطعن في هذا الادّعاء إذا لم نأخذ في الحسبان سوى المنافع المباشرة، وأدركنا المعايير الجوهرية الأهلية للسلع المدعومة. وتقوم السوق المصرية بدورٍ هامشي في دولة الرفاه وتنزع عنها أيّ جانب ليبرالي مهمّ. وأخيرًا تقوم شبكات المحسوبية والواسطة، الشبيهة بالنمط التركي، بدورٍ كبير على صعيد الحصول على الخدمات الاجتمعية، ما يسلّط الضوء على دور الشبكات الاجتمعية غير الرسمية. وانطلاقًا من كلّ هذه العوامل يمكن القول إنّ النمط المصري ينتمي إلى فئة أنظمة الرفاهية "المحافظة/غير المنظَّمة" على غرار النمط الأميركي اللاتيني قبل العقد الضائع، والنمط التركي. وهذه الفئة هي الأقرب إلى الواقع.

خاتمة

يشير تحليل دولة الرفاه المصرية إلى إمكانية إدراج فئة جديدة من أنظمة الرفاهية تتضمّن بعض الخصائص المشتركة. ويدعم هذا الادّعاء نقاطُ التشابه بين النظام المصري والنمط الأميركي اللاتيني والتركي والصيني. ويقتضي توسيع التصنيف القياسي بحيث يشمل البلدان النامية بهذه الطريقة ضرورةَ الاهتمم بعناية بالنقاط الخمس التالية: أوّلً، ثمّة فجوة واضحة بين الأهداف المعلنة للحكومة وتحقيقها فعليًّا على أرض الواقع. وتنحو مظاهر سوء الإدارة، والرصد الضعيف، والتخصيص غير الفعّال للموارد، والفساد إلى توسيع هذه الفجوة. ويتعلق ذلك بأهمية تقييم جودة الخدمات، لا سيّم في سياق البلدان النامية؛ صحيح أنّ التعليم مثلً مكفول للجميع، ولكن ذلك يجري بجودة رديئة ما يضع أثره في الرفاهية موضع تساؤل. وينبغي إذن أن تتضمّن معايير التصنيف بوضوح جوانب تقييم الجودة والإدارة بحيث تذكر بالتفصيل طرقًا كمّية واضحة لتقييمها. ثانيًا، يعزّز هذا التحليل الصلة الوثيقة لبعد النوع الاجتمعي بدراسة دولة الرفاه في البلدان النامية، حيث ينتشر التفاوت بين الجنسين على نطاق واسع. وتقوم الفوارق بين الريف والمدينة بدورٍ ممثل ويجب أن تؤخذ في الحسبان أيضًا بسبب حدّتها الكبيرة في بعض البرامج جرّاء تركيز الدولة على المدن. ثالثًا، ينبغي تحليل حجم القطاع غير المنظَّم وآليات عمله بهدف تقييم أثره في ضمن الرفاهية. رابعًا، يجب إدراج مؤسسات الأمان الاجتمعي التقليدية كالعائلة والمؤسسات الدينية في تحليل أنظمة الرفاهية بطريقة أكثر منهجية نظرًا لانتشارها في البلدان النامية وأثرها الكبير في نزع صفة التسليع، وفي التقسيم الطبقي الاجتمعي. خامسًا، من الضروري الأخذ في الحسبان وبصورة كاملة أثر شبكات المحسوبية والمحاباة تبعًا لعواقبها في نزع صفة التسليع، وفي التقسيم الطبقي الاجتمعي. وخلاصة القول، يتيح التصنيف الذي وضعه إسبينغ-أندرسن وآخرون إطارًا تحليليًّا مفيدًا، مع الإقرار بضرورة إجراء بعض التعديلات الإضافية لتوسيع إمكانية استخدامه في فهم أنظمة الرفاهية في البلدان النامية.