استقلال القضاء في الوطن العربي: مؤسسات الرقابة الدستورية والمجالس القضائية العليا

مقدمة

يعدّ استقلال القضاء أحد أهم المواضيع القانونية - السياسية التي تؤثر في الدولة والمجتمع. وعلى الرغم من ذلك، فإن تقديم دراسة تبين حال استقلال القضاء في الدول العربية، باستخدام مؤشرات كمية وكيفية، قد غاب بصورة شبه كاملة، سواء في الدراسات القانونية أو السياسية باللغة العربية أو باللغات الأجنبية¹. تحاول هذه الدراسة أن تسهم في تجسير هذه الفجوة البحثية، وأن تفتح طرقًا جديدة في موضوع أحسبه شديد الأهمية لمستقبل الدولة والمجتمع والمواطن في الدول العربية. وتقدّم تحليلً لعلاقة السلطة بالقضاء في الوطن العربي، بهدف وضع القضاء ضمن العملية الأوسع للتفاعل السياسي. وتطرح، كغيرها من الدراسات المتعلقة بعملية الدمقرطة، تساؤلين: أولً، لماذا تؤسس الدول الأوتوقراطية مؤسسات شبيهة بتلك التي تتبناها الديمقراطيات؟ ثانيًا، ما تأثير هذه المؤسسات في السلطة والمجتمع؟² بعبارة أخرى، لماذا أسست الأنظمة غير الديمقراطية في دول ما بعد الاستعمر مؤسسات للرقابة على التشريعات ومؤسسات حاكمة للقضاء؟³ وما أثر هذه المؤسسات في القضاء والقضاة، والدولة والمجتمع، والسلطة والفرد؟ تتبنى هذه الدراسة مدخل المؤسسية التاريخية الجديدة Institutionalism Historical New، الذي يعدّ، في اعتقاد الباحث، المدخل الأنسب لفهم وجود هذه المؤسسات التي يُفترض أن تُعلي من حكم القانون داخل البيئات الاستبدادية، فضلً عن التفاعلات بين السلطة والقضاء. وكم جادل بول بيرسون وثيدا سكوكبول، فإنه "غالبًا ما تأتي المشكلات، التي تهمّ المؤسسية التاريخية، من تحديد الاختلافات غير المبررة في العالم الحقيقي أو من إدراك أن الوقائع تتعارض مع الاتفاق الأكاديمي والشعبي السائد"⁴، مثل وجود مؤسسات قضائية مستقلة في بنية نظم غير ديمقراطية. تهتم المؤسسية التاريخية الجديدة بالروابط والتفاعلات بين القانون والمحاكم والمؤسسات السياسية والاجتمعية الأخرى. وقد حدد هوارد جيلمن وكورنل كلايتون أسس هذا المدخل، مشيرَين إلى أن المؤسسية التاريخية تسعى للتأكيد على الروابط "التي تربط المحاكم والقضاة عمومًا بالثقافة والمجتمع"⁵. يميل رواد المؤسسية التاريخية إلى الاهتمم بوضع القضاء والقانون في سياق اجتمعي وفكري أوسع يشكّل مسار القانون، ويساعد في تحديد المعنى القانوني للنصوص والأحكام والسياسات. في حين يقترح رواد المؤسسية التاريخية الجديدة تحليلً على المستوى الكلي لعملية صنع القرار داخل النظام السياسي الذي يتضمن اهتممًا بالتاريخ، والتطور المؤسسي والتفاعل، والسياقات الاقتصادية والاجتمعية، فضلً عن العلاقة بين الأفكار والمؤسسات⁶.

تنقسم هذه الدراسة، التي تتناول استقلال القضاء في الوطن العربي من منظور مقارن، إلى مبحثين رئيسين وخاتمة. يركز المبحث الأول على مؤسسات الرقابة على التشريعات في الوطن العربي، بما أن عملية الرقابة هذه تعدّ من أهم تجليات دور القضاء في المجال السياسي⁷، بينم يعالج المبحث الثاني تشكيل المؤسسات القضائية الحاكمة أو مجالس القضاء في الوطن العربي، لما لها من دور محوري في ترسيخ استقلال المحكمة والقاضي الفرد أو الانتقاص منهم. ويتبع ذلك خاتمة تحليلية تلخّص حالة استقلال القضاء في المنطقة.

أولً: مؤسسات الرقابة على التشريعات، رقابة عىل السلطة أم للسلطة؟

إن الهدف الرئيس من عملية الرقابة أو مراجعة التشريعات هو ضمن الاتساق القانوني؛ بمعنى عدم تعارض القانون الأدنى (التشريع) مع القانون الأسمى (الدستور). ولأن الدساتير عادة ما تتوسع في النص على الحقوق والحريات الفردية والجمعية، فإن لضمن عدم تغوّل المشرع على هذه الحقوق والحريات أهميةً بالغة، وتحديدًا في مراحل عدم الاستقرار أو التهديد الداخلي أو الخارجي، وبذا تضطلع المؤسسات، القضائية عادة، بدور الحارس لتخوم الدساتير من تعدّي السلطة التنفيذية أو التشريعية، ويكون لها وفقًا لذلك أن تقوم بإلغاء التشريعات والقرارات واعتبارها فاقدة للشرعية وقوة القانون الملزم. وتتعدد أشكال الرقابة على التشريعات عالميًا بين محاكم دستورية (دول وسط أوروبا)، ومحاكم عليا (الولايات المتحدة)، ومجالس دستورية (فرنسا). وقد انعكس هذا التعدد على تجارب الرقابة عربيًا بسبب تأثر المشرع الدستوري العربي بالتجارب القانونية المختلفة. تاريخيًا، يُعد العراق سبّاقًا في إقرار مبدأ الرقابة على التشريعات، حيث نصت المادة الحادية والثمنون من القانون الأساسي العراقي لعام 1925 على أن: "تؤلّف محكمة عليا [...] وللبتّ بالأمور المتعلقة بتفسير القوانين، وموافقتها للقانون الأساسي"⁸. ومن الجلي أن الهدف من النص كان تقييد السلطة التشريعية، وليس السلطات المهيمنة، للعرش، حيث تنعقد المحكمة العليا بإرادة ملكية وبموافقة مجلس الوزراء للبحث في دستورية القوانين⁹. أما البدايات الأولى لممرسة الرقابة الفعلية على التشريعات فكانت في مصر، حيث مارست بعض المحاكم، في العقود الأولى من القرن الماضي، رقابة الامتناع. وبإنشاء مجلس الدولة عام 1946، دخلت مصر مرحلة جديدة في هذا المضمر، إذ أصدرت محكمة القضاء الإداري عام 1948 حكمها في حق المحاكم في مراقبة

دستورية القوانين، وذلك بنصّها على أنه ليس في "القانون المصري ما يمنع المحاكم المصرية من التصدي لبحث دستورية القوانين، سواء من حيث الشكل أو الموضوع"¹⁰. واستمرت المحاكم المصرية في ممرسة هذا الحق نحو عقدين من الزمان، حتى صدر القرار بقانون إنشاء المحكمة العليا، الذي سلب المحاكم هذا الحق وأناطه بمحكمة واحدة، تختار السلطة التنفيذية أعضاءها¹¹. أما في مرحلة ما بعد الاستعمر، فإن ثمة ملاحظتين عامتين حول تجارب الرقابة على التشريعات في الوطن العربي. الملاحظة الأولى هي تسارع إنشاء مؤسسات الرقابة على التشريعات في العقود الثلاثة الأخيرة. أما الملاحظة الثانية فهي عدم شعبية هذه الرقابة بين أنظمة الحكم، إذ لم تُدرجها دول عديدة في الدساتير أو القوانين الأساسية، بل تراخت بشدة بعض الدول التي أدرجتها في بناء مؤسسات الرقابة. من ناحية، يمكن ملاحظة وجود ثلاث موجات كبرى لإنشاء مؤسسات الرقابة، إحداها تلت انهيار الاتحاد السوفياتي في التسعينيات من القرن الماضي، والثانية أعقبت الغزو الأميركي للعراق، أما الثالثة فجاءت إبان مرحلة الربيع العربي. وبطبيعة الحال، فإن مواكبة هذه التغيرات في البنية القانونية للتغيرات في بنية النظام الدولي ليست بمحض المصادفة، بل تعكس ارتباط قرارات الأنظمة العربية بالتطورات الدولية والإقليمية؛ فهذه المراحل التاريخية المفصلية انعكست بصورة شبه آنية على قرارات أنظمة الحكم العربية، والمؤسف أن استحداث هذه المؤسسات جاء في الأعم الأغلب بهدف التجميل ومواكبة التغيرات الجارية في الساحة الدولية أو الإقليمية، ولذا كان العديد من هذه المؤسسات الجديدة مستكملً لمتطلبات الشكل وفاقدًا للجوهر والأثر. وكان من الصعب أن نحدد أحكامًا ذات أثر حقيقي في مصالح النخب الحاكمة في جُل الدول العربية¹². الموجة الأولى: الجزائر استحدثت مجلسًا دستوريًا عام.1989 موريتانيا استحدثت مجلسًا دستوريًا عام.1991 لبنان استحدث مجلسًا دستوريًا عام.1993 المغرب استبدل المجلس الدستوري بغرفة دستورية عام 1992¹³. السودان استحدث محكمة دستورية عام.1998

الموجة الثانية: البحرين استحدثت محكمة دستورية عام.2002 ليبيا أعادت الاختصاص إلى المحكمة العليا عام.2004 العراق استحدث المحكمة الاتحادية العليا عام 2005¹⁴. قطر استحدثت محكمة دستورية عام.2008 الموجة الثالثة: الأردن استحدث محكمة دستورية عام.2011 المغرب استبدل محكمة دستورية بالمجلس الدستوري عام.2011 سورية أعادت تشكيل المحكمة الدستورية عام 2014¹⁵. تونس استبدلت المحكمة الدستورية بالمجلس الدستوري عام 2014¹⁶. فلسطين استحدثت محكمة دستورية عام.2016 الجزائر استبدلت المجلس الدستوري بمحكمة دستورية عام.2021 ومن ناحية أخرى، لم يحظَ مبدأ التقييد، الذي تفرضه الرقابة على دستورية القوانين، بقبول كبير في العديد من الدول العربية. وبذا، امتنعت النظم السياسية المختلفة عن إنشاء مؤسسات تحدّ من الممرسة غير المقيّدة للسلطة، بل حتى الدول، التي نصت دساتيرها على وجود هذه المؤسسات، تراخى فيها المشرع عن ترجمة مطلب الدستور في شكل قوانين تؤسس لتلك الآليات الرقابية. ففي الجزائر مثلً، نص دستور 1963 على إنشاء مجلس دستوري. وعلى الرغم من هيمنة السلطة على تشكيل المجلس بتعيين أغلبية أعضائه، فإنه بقي حبرًا على ورق، بل لقد اختفى تمامًا أيّ ذكر له في دستور 1976، "إذ لم يكن هناك نص صريح في الرقابة على دستورية القوانين، كون الدولة آنذاك تبنّت النظام الاشتراكي ونظام الحزب الواحد الذي كان مبتعدًا عن مبدأ الفصل بين السلطات"¹⁷. ولم تعُد الجزائر إلى إقرار مبدأ الرقابة على التشريعات إلا مع التعديلات الدستورية التي واكبت الانفتاح السياسي في نهايات عهد الرئيس الشاذلي بن جديد (1992-1979)، وذلك حين نص دستور 1989 على إنشاء مجلس دستوري. وجاء ذلك مواكِبًا لأزمة سياسية واقتصادية عاتية واكبت التغيرات الرئيسة في قمة النظام الدولي.

ولكن هذا الانفتاح السياسي لم يدُم طويلً، حيث انتهى مع سيطرة الجيش على السلطة في انقلاب 12 كانون الثاني/ يناير 1992. ولم يؤدِّ المجلس الدستوري الدور المرجو خلال الأزمة، بل رفض النهوض بواجباته الدستورية، "وتميز دور المجلس الدستوري خلال أزمة 1992 بالسلبية المطلقة في معالجة الفراغ الرئاسي، أو يمكن القول إنه أخفق في معالجة هذه الأزمة، وإذ يمكن أن يبرر إخفاقه بحداثة وجوده بصفته هيئة دستورية في النظام القانوني للبلاد، أو لذات الضغوط التي مورست على رئيس الجمهورية لتقديم استقالته. لكنه أدخل البلاد بذلك البيان في أزمة سياسية واقتصادية وأمنية خطيرة لم تكن نتائجها بسيطة على البلاد والعباد"¹⁸. ولم تكن الجزائر فريدة في التوجس من إنشاء مؤسسات دستورية هدفها الرقابة على السلطة، بل سارت على منوالها دولٌ عدة، ففي حين نص دستور ليبيا لعام 1951 على مبدأ الرقابة على التشريعات، سواء بإحالة مباشرة من الملك لإبداء الرأي، أو عن طريق استئناف الأحكام من المحاكم المختلفة (المادتان 152 و 153)، فقد حدث نكوص عن ذلك بعد إطاحة الملكية في انقلاب 1969، حيث جرى إلغاء الدستور وإلغاء قانون المحكمة العليا لسنة 1953، بموجب القانون رقم 6 لسنة 1982 القاضي بإعادة تنظيم المحكمة العليا، والذي أغفل النص على تنظيم موضوع الرقابة على دستورية القوانين. وحتى بعد عودة نص رقابة المحكمة بدوائرها المجتمعة، فقد ظل هذا النص "معلّقًا ولم [يجرِ] تطبيقه، حيث لم تتمكن المحكمة العليا من ممرسة اختصاصها بالرقابة الدستورية بسبب غياب صدور اللائحة الداخلية للمحكمة العليا، ثم صدرت هذه اللائحة بعد مرور ما يقرب من عشرين عامًا من عودة الاختصاص لها وذلك بموجب القرار رقم 283 لسنة "2004¹⁹. وكان ذلك جزءًا من محاولة إعادة تقديم نظام العقيد معمر القذافي (1969-2011) إلى المجتمع الدولي اتعاظًا ب "رأس الذئب الطائر" في بغداد. أما في بعض الدول الأخرى، فعلى الرغم من إنشاء آليات الرقابة على التشريعات مبكرًا، فإن هذه المؤسسات تراجعت أو اختفت تمامًا، إما بفعل موجة الطغيان وتركيز السلطة وتفشّ العسكراتية السياسية، أو بسبب عدم الاستقرار السياسي²⁰. وعلى الرغم من ممرسة القضاء المصري، منذ النصف الأول من القرن العشرين، الرقابة على التشريعات، فإن النخبة العسكرية بعد عام 1952 قد ناصبت هذه الرقابة العداء، إذ رفضت مشروع الدستور الذي أعدّته لجنة الخمسين لوضع الدستور سنة 1953، الذي نص على إنشاء محكمة عليا دستورية مستقلة²². وقد وصل العداء لمبدأ الرقابة إلى درجة "أن واضعي دستور الجمهورية العربية المتحدة في عام 1958، على إثر إعلان الوحدة بين مصر وسورية، تعمدوا إغفال الإشارة فيه إلى

الرقابة القضائية لدستورية القوانين بالرغم من أن الدستور السوري السابق على الوحدة كان ينص عليها"²³. وعلى الرغم من أن دستور 1971 نص على تأسيس المحكمة الدستورية العليا، فقد تلكّأت السلطة في ذلك ثماني سنوات كاملة، إذ إن التغيرات الليبرالية، التي تلت تولّ الرئيس محمد أنور السادات (1981-1970) الحكم، ومحاولته بناء شرعية تُناقض ما ورثه عن سلفه الرئيس جمل عبد الناصر قد تلاشت تدريجيًا مع تعاظم سيطرة السادات على مفاصل السلطة، وبذا فإنه لم يشأ أن يُضحّي بالمحكمة العليا الخاضعة تمامًا للسلطة التنفيذية ويستبدل بها محكمة أكثر استقلالً. ولم يتغير ذلك إلا بعد أزمة النظام في نهاية السبعينيات²⁴. والأمر قريب من ذلك في الكويت، فقد نص دستور 1962 على إنشاء جهة للرقابة على التشريعات، ولكن لم يجرِ تأسيس المحكمة حتى عام 1973. ومرجع ذلك أن هذه الدولة الخليجية، التي شهدت أول تجربة دستورية رائدة في عهد الأمير عبد الله السالم الصباح (1965-1950)، تراجعت عن المبادئ الدستورية الليبرالية بعد وفاته. "وبالرغم من النص في المادة (173) من الدستور على إنشاء هذه المحكمة وتفويض أمر تنظيمها إلى المشرع، فإن هذا الأخير لم يتدخل ويقم بهذا التنظيم إلا في سنة 1973، حيث أصدر القانون رقم 14 لسنة 1973 القاضي بإنشاء المحكمة الدستورية"³². وقد جرى استغلال فترة الفراغ هذه للانتقاص من التجربة الديمقراطية والحريات السياسية، وإصدار العديد من التشريعات التي قوضت الحقوق المنصوص عليها دستوريًا، والتي ما كان يمكن إصدارها في ظل وجود محكمة دستورية فاعلة³³. وفي موريتانيا، سارت النخبة العسكرية على المنوال ذاته، ففي حين أخذ الدستور إبان الاستقلال بأسلوب الرقابة السابقة (النظام الفرنسي)، فجرى استحداث لجنة دستورية في دستور 1959³⁴، فقد ألغى دستور 1961 اللجنة وحول اختصاصاتها إلى المحكمة العليا - الغرفة الدستورية، وذلك بتشكيلة تضمّ رئيس المحكمة العليا رئيسًا وبعضوية نائبه ومستشارَين إداريَيّن معيّنيَن لمدة سنتين، أحدهم من طرف رئيس الجمهورية والآخر تعيّنه الجمعية الوطنية. ولكن تعاظم عدم الاستقرار السياسي مع توالي الانقلابات العسكرية، أوقف

بصورة فعلية عملية الرقابة حتى عام 1991، حين جرى استحداث المجلس الدستوري في إطار التغيرات⁴²السياسية التي تلت سقوط الاتحاد السوفياتي ورغبة العديد من الدول في إضفاء ملامح ديمقراطية على النظام السياسي بهدف اكتساب رضا الدول الغربية المانحة ومؤسسات التمويل الدولية، مثلم حدث في عدد من الدول الأفريقية⁴³. وفي وقت كتابة هذه السطور، فإن من بين الدول الاثنتين والعشرين الأعضاء في جامعة الدول العربية⁴⁴ إحدى عشرة دولة أخذت بنظام المحاكم الدستورية، هي: الكويت، ومصر، والسودان، والبحرين، وقطر، وفلسطين، وسورية، وجزر القمر، والمغرب، والأردن، وتونس، والجزائر، بينم اعتمدت أربع دول على وجود محاكم عليا، هي: العراق، وليبيا⁴⁵، والإمارات⁴⁷، وجزر القمر⁵⁰. وأخذت ثلاث دول بنظام المجالس الدستورية تأسّيًا بالتقاليد القانونية الفرنسية وهي: لبنان، وموريتانيا، وجيبوتي. وتوجد دولتان فقط حاليًا من دون رقابة على التشريعات هم: السعودية (ليس للمحكمة العليا الحق في مراقبة دستورية القوانين)، وعُمن (حدد الدستور جهة، ولكن لم يجرِ تفعيلها)⁵¹. ومن نافلة القول، إن هذه المؤسسات تتفاوت من حيث صلاحياتها اتساعًا وضيقًا⁵². ولكن لما كان موضوع هذه الدراسة مسألة الاستقلال، فإن التركيز سيكون هنا منصبًّا على تقويم بعض مناحي الاستقلال المؤسسي لهيئات الرقابة على التشريعات. ولأهداف المقارنة، نركّز هنا على ثلاثة متغيرات رئيسة⁵³:

أولً: أسلوب اختيار الأعضاء⁵⁴. ثانيًا: مدة الولاية. ثالثًا: تحديد عدد الأعضاء⁵⁷.

الشكل (1) الرقابة على التشريعات في الوطن العربي من حيث المؤسسة القائمة بالدور 2023

الجدول (1) الاستقلال المؤسسي لأعضاء مؤسسات الرقابة في الوطن العربي 2023

الدستوري⁵⁸

إذا أردنا أن نُقوّم استقلال مؤسسات الرقابة على التشريعات في الوطن العربي وفقًا للمتغيرات الثلاثة: أسلوب التعيين، ومدة الولاية، وتحديد عدد الأعضاء⁵⁹، فيمكن القول إن المحكمة الاتحادية العليا في العراق هي الأكثر استقلالً على الأقل من الناحية النظرية؛ فأعضاء المحكمة يرشحهم زملاؤهم من كبار القضاة في مجلس القضاء الأعلى من دون تدخّل من السلطتين التنفيذية والتشريعية، حيث يُعد القرار الرئاسي بتعيينهم كاشفًا وليس مُنشئًا. ويستمر القضاة في مناصبهم حتى بلوغ سن التقاعد. ثم إن تحديد عدد القضاة يغلّ يد السلطة عن زيادة العدد بهدف تغيير التركيبة الأيديولوجية للقضاة. ويضمن التشريع المعمول به الأمان المادي للقضاة خلال الخدمة وبعد التقاعد؛ فقانون المحكمة الاتحادية العليا في العراق ينص في المادة (6)

على: "أولً، يتقاضى رئيس المحكمة الاتحادية العليا وأعضاؤها راتب ومخصصات وزير. ثانيًا، يتقاضى كل من رئيس وأعضاء المحكمة الاتحادية العليا عند تركهم الخدمة راتبًا تقاعديا يعادل (80%) من مجموع ما يتقاضاه كل منهم شهريا قبل انقطاع صلتهم بالوظيفة لأيّ سبب كان، عدا حالتي العزل بسبب الإدانة عن جريمة مخلة بالشرف أو بالفساد والاستقالة من دون موافقة مجلس الرئاسة"⁶⁰. وهذه التدابير كلها تقي قضاة المحكمة من "سيف المعز وذهبه"، وتمنحهم أمانًا وظيفيًا كبيرًا يحصّنهم ضد إغواء السلطة بمناصب غير قضائية بعد تقاعدهم لقاء تبنّيهم الخط السياسي للنظام. ومن الواضح في هذا الصدد أن هذه الدرجة العالية من الاستقلال المؤسسي مردها التأثر بالتجربة القضائية الأميركية في مرحلة ما بعد الغزو الأميركي للعراق، والدور الذي أداه المستشارون القانونيون الأميركيون في صياغة تشريعات الدولة العراقية⁶¹. وتلي المحكمة الدستورية الكويتية نظيرتها العراقية في درجة الاستقلال؛ فمن حيث أسلوب التعيين، فإن القضاة يُعينهم حصرًا المجلس الأعلى للقضاء، ثم إن عدد القضاة محدد بنص التشريع، ويظل القضاة في مناصبهم حتى بلوغ سن التقاعد، كم يحصل القضاة الكويتيون عمومًا والقضاة رفيعو الدرجة خصوصًا على مرتّبات عالية تقيهم الحاجة إلى التودد للسلطة التنفيذية طمعًا في تحسين مداخيلهم أو تولّ مناصب أخرى ذات امتيازات مرتفعة، كم هو الحال في العديد من الدول العربية الأخرى⁶². هذا وإن كان استقلال مجلس القضاء الكويتي محل نظر قياسًا إلى الدور الذي تؤديه السلطة التنفيذية في اختيار أعضائه. وتتميز المحكمة الدستورية في المغرب بتعدد جهات الاختيار، فطبقًا لأحكام الفصل 130 من الدستور تتشكل المحكمة من اثني عشر عضوًا؛ ستة يعيّنهم الملك، وثلاثة ينتخبهم مجلس النواب، وثلاثة ينتخبهم مجلس المستشارين. وتتعدد جهات الاختيار أيضًا في المحكمة الدستورية الجزائرية، والمستحدث هنا هو انتخاب نصف أعضاء المحكمة من بين أساتذة القانون الدستوري في الجامعات الجزائرية، إضافةً إلى عضو تنتخبه المحكمة العليا من بين أعضائها، وعضو ينتخبه مجلس الدولة من بين أعضائه، ما يعني أن ثلثَي الأعضاء لا تتدخل السلطة التنفيذية في اختيارهم. ولكن يعيب هذا الترتيب المحمود تحديد مدة الأعضاء المنتخبين بست سنوات فقط. وعلى النقيض، فإن المحكمة الدستورية في البحرين ونظيراتها في سورية وفلسطين والسودان تقبع في أدنى درجات سلّم الاستقلال، فمن جهة، المنوط بالتعيين هو رأس السلطة وحده: الملك في الأولى، ورئيس الجمهورية في الأخرى، وذلك من دون أيّ دور للقضاة أنفسهم أو لبقية مؤسسات الدولة. ومن جهة أخرى، فإن القضاة يُعيَّنون فترةً قصيرةً نسبيًا مع إمكانية التجديد: خمس سنوات قابلة للتجديد مرة واحدة في حال البحرين، وأربع سنوات قابلة للتجديد في حالة سورية. والأمر عينه في حالة المحكمتين الفلسطينية

والسودانية، فهذه الأخيرة كانت خاضعة بالكامل للرئيس، حتى إن بعض الخبراء السودانيين اعتبروا تأسيس المحكمة انتقاصًا من الرقابة التي كانت تمارسها المحكمة العليا من خلال قيام المحكمة ذاتها بتشكيل دائرة دستورية، متى ما استدعت الحاجة إلى ذلك، حيث لم يكن للسلطة التنفيذية أو التشريعية تأثير في تشكيل الدوائر الدستورية⁶³. والأمر عينه في حالة المحكمة الدستورية العليا المصرية التي يُعيّ أعضاءَها رئيسُ الجمهورية مباشرة أو بطريقٍ غير مباشرة⁶⁴.

ثانيًا: المجالس العليا للقضاء: وقاية القضاء من السلطة أم حمية السلطة من القضاء؟

لكون معظم الدول العربية قد اختطت نظام القضاء المدنيCivil Law الذي يلتحق فيه خريجو كليات الحقوق بالسلطة القضائية فور التخرج ويترقّون في المراتب تدريجيًا، فإن دور المجالس القضائية (في التعيين، والتنشئة المهنية، والترقية، والنقل، والتأديب) يُعدّ أساسيًا، وبذلك تبرز أهمية دراسة استقلال هذه المجالس، وخاصة أن كثيرًا من الدول العربية يلغي أو على الأقل يقيّد حق القضاة في الانتمء إلى جمعيات مهنية، ولذا يكون مجلس القضاء الجهة الوحيدة التي يُفترض أن تعبّ عن مصالح القضاة الجمعية وتدافع عن استقلالهم. وعلى ذلك، فإن الدراسة المقارنة (مكانيًا بين الدول العربية المختلفة، وزمانيًا داخل الدولة الواحدة في عهود مختلفة) تكتسب أهمية كبيرة في رسم صورة عامة لحالة استقلال هذه المجالس، وذلك مؤشر مهم على استقلال القضاء. وتشير الدراسة المقارنة إلى العديد من الملامح المشتركة التي يمكن تلخيص أهمها فيم يلي:

1. ضمن السيطرة من أعلى

في مجالس القضاء العربية جمعاء، يؤدي رئيس مجلس القضاء دورًا محوريًا في إدارة المنظومة القضائية. ومن هنا كان حرص الأغلب الأعم من الأنظمة السياسية في المنطقة على التحكم في اختيار من يتولى هذا المنصب. وفي مسار السيطرة من أعلى، نجد أن الدول العربية الثمني عشرة محل الدراسة⁶⁵ تنقسم إلى مجموعاتٍ

ثلاث: أولاها، رئاسة رئيس الدولة بذاته لمجلس القضاء، وهذا هو المستقر في ست دول⁶⁶. وثانيتها، اختيار السلطة التنفيذية رأس السلطة القضائية، وهذا هو الحال في ثماني دول. وثالثتها، وهي أقلية مكونة من ثلاث دول فقط، يؤدي فيها مجلس القضاء - على الأقل نظريًا - دورًا مهمًا في عملية الاختيار، وهي: العراق، وتونس، وليبيا. وفي الحقيقة يبدو العراق، فحسب، الدولة الوحيدة حاليًا التي يؤدي فيها القضاة دورًا محوريًا في اختيار رئيسهم؛ فرئاسة المجلس تبقى معقودة لرئيس محكمة التمييز الذي يجري تعيينه عن طريق التصويت بناءً على ترشيح من مجلس القضاء الأعلى من بين نواب رئيس محكمة التمييز ممن قضوا سنتين في هذا المنصب. ويرسل المرشح إلى مجلس النواب للتصويت بالموافقة، ثم يُصدر رئيس الجمهورية مرسومًا بتعيينه، ويستمر في منصبه حتى بلوغ سن التقاعد.

الشكل (2) رئاسة مجالس القضاء في الوطن العربي 2023

عدد ا جالس التي يرأسها رأس الدولة عدد ا جالس التي يرأسها شخص مع من السلطة التنفيذية عدد ا جالس التي يرأسها قاض با‚ختيار من مجلس القضاء

وفي العديد من الدول يتولى رئيس الدولة بشخصه رئاسة المجلس، فمثلً تنص المادة 89 من الدستور الموريتاني على أن: "رئيس الجمهورية هو الضامن لاستقلال القضاء، ويساعده في ذلك المجلس الأعلى للقضاء الذي

يرأسه"⁶⁷. ويتشكّل المجلس من الرئيس، ووزير العدل، ورئيس المحكمة العليا، والمدعي العام، وثلاثة قضاة منتخبين من القضاة، والمستشار القانوني للرئيس مقررًا⁶⁸. وبطبيعة الحال، فإن النص على انتخاب ممثلّي القضاة أمر يُحمد للمشرع الموريتاني، ولكن رئاسة رئيس الجمهورية للمجلس - وهي رئاسة فعلية وليست شرفية - حيث تُعقد الاجتمعات في القصر الجمهوري، ووجود أغلبية من المعيّنين من لدن الرئيس، يُلقي بظلال كثيفة من الشك حول استقلال المجلس⁶⁹. أما بقية الدول التي لا يتولى رئيس الدولة رئاسة المجلس فيها، فلأن السلطة التنفيذية عادة ما تنفرد باختيار رئيس المجلس من دون قيد أو شرط؛ ففي المملكة العربية السعودية مثلً، للملك سلطة مطلقة في تعيين رئيس المجلس الأعلى للقضاء. ثم إن المادة 30 من قانون القضاء القطري تنص على أن "يصدر بتعيين رئيس محكمة التمييز أمر أميري، ويكون بدرجة وزير"⁷². والأمر ذاته في البحرين وغيرها من الدول. ويتبع انفراد السلطة التنفيذية بسلطة التعيين، تعظيم دور رئيس المجلس وصلاحياته من أجل السيطرة غير المباشرة على أعمل المجلس ثم على مفاصل العمل القضائي؛ ففي المغرب وفقًا للمدة 56 من القانون، يسيطر الرئيس المنتدب على أعمل المجلس، حيث خوّله المشرع، إضافةً إلى رئاسته الاجتمعات، صلاحياتٍ عديدةً، أهمها: تحديد تاريخ انعقاد اجتمعات المجلس، واقتراح جدول أعمله ونشره، وإعداد مشروع الميزانية السنوية للمجلس وتنفيذها. وإضافةً إلى ذلك، أناط المشرع بالرئيس المنتدب، بعد استشارة لجنة خاصة، سلطة توقيف القضاة المتّهمين جنائيًا أو الذين اتُّهموا بارتكاب خطأ مهني جسيم. ثم إن للرئيس وحده الحقَّ في تقرير استقطاع جزء من أجر القاضي طوال مدة توقيفه (المادة 92)، وللرئيس اقتراح تعيين النائب الأول لرئيس محكمة النقض (المادة.)23 وأما في الأردن، فإن صلاحيات الرئيس جدّ واسعة، من أهمها الحق في دعوة المجلس للاجتمع (المادة 7)، والحق في إعلان شغور الوظائف (المادة 10)، وللرئيس دور مهم في تعيين جميع القضاة الجدد (المادتان 11 و 13)، وله دور مهم في إنهاء خدمة القضاة لعدم الكفاءة (المادة 15)، وله حق الإشراف الإداري على جميع القضاة (المادة 26)، ثم إن له سلطة: انتداب أيّ قاضٍ من غير أعضاء المجلس لأيّ محكمة نظامية أو خاصة، أو لتولّ إحدى وظائف النيابة العامة أو للقيام بمهمت التفتيش لمدة لا تزيد على ثلاثة أشهر في السنة الواحدة (المادة.)-22 أ

انتداب أيّ قاضٍ للقيام بمهمت الأمين العام لوزارة العدل مدة ثلاثة أشهر، وللمجلس - بتنسيب من الرئيس - أن يمددها إلى المدة التي يراها ضرورية (المادة.)-22 د تنبيه القاضي خطّيًا إلى كل ما يقع منه مخالفًا لواجبات وظيفته أو مقتضياتها (المادة 27)⁷³. وحتى في الدول التي لا تنيط برأس المجلس كل هذا الكمّ من الصلاحيات، فإنه ليس الأول من بين متساوين، لكون الثقافة القضائية في العديد من الدول تقوم على تقديس الأقدمية بما يرسّخ دور الرئيس الذي يطبع المجلس بطابعه حتى إن كان يمتلك صوتًا واحدًا في المجلس، ولذلك قيل إن "المجلس هو رئيسه"⁷⁷.

2. مجالس فئوية محدودة التمثيل

تتكون معظم مجالس القضاء العربية من القضاة فحسب؛ فمجالس القضاء في كل من مصر وتونس وليبيا والسعودية وقطر وغيرها تتشكل من القضاة فقط من دون أيّ تمثيل للمحامين أو أساتذة القانون أو المشرعين. ففي السعودية، على سبيل المثال، يُؤلَّف المجلس الأعلى للقضاء من رئيس يُسمى بأمر ملكي، وعشرة أعضاء على النحو الآتي: رئيس المحكمة العليا، وأربعة قضاة متفرغون بدرجة رئيس محكمة استئناف يسمّون بأمر ملكي، ونائب وزير العدل، ورئيس هيئة التحقيق والادعاء العام (النائب العام)، وثلاثة أعضاء يتوافر فيهم ما يُشترط في قاضي الاستئناف يسمون بأمر ملكي. ليس هذا فحسب، بل إن تمثيل القضاة داخل معظم المجالس معيب؛ إذ إن مجالس القضاء العربية نخبوية بامتياز، فمعظم أعضاء المجالس القضائية من كبار القضاة. ومجلس القضاء المصري مثلً كله من شيوخ القضاة، ومجلس القضاء اللبناني كذلك؛ فمن أصل عشرة أعضاء يتربّع ستة على أعلى الهرم القضائي. وفي حين تتمثل المحاكم الابتدائية، التي يشتغل فيها أكثر من 40 في المئة من القضاة، بقاضٍ واحد، فهنا أيضًا يُعَّيَّ هذا القاضي من بين رؤساء الغرف الابتدائية بما يهمّش الفئات الشبابية العاملة في محاكم الدرجة الأولى على نحو واضح. وعادة ما يؤدي ذلك إلى تعزيز النزعة النخبوية، بما ينعكس سلبيًا على أعمل التقويم والمحاسبة، بل على شرعية هذه المجالس لدى الرأي العام. ويتعارض ذلك مع المعايير الدولية ودراسات القضاء المقارن التي توصي بتركيبة مختلطة لمجالس القضاء، يُثّل فيها المحامون والأكاديميون، وحتى المشرِعون وغيرهم من أصحاب المصلحة في العمل القضائي؛ ذلك أن القضاء شأنٌ عام، وليست استقلاليته امتيازًا أو حقا فئويًا للقضاة، بل هي قبل كل شيء ضمنة للمتقاضين. وحدها المجالس القضائية المستحدثة في المغرب والجزائر أخذت بذلك. ففي المغرب يضمن التشريع تمثيل قضاة محاكم أول درجة بستة ممثلين ينتخبهم هؤلاء القضاة من بينهم، ثم يضمن أيضًا تمثيل القاضيات من

بين الأعضاء العشرة المنتخبين، بما يتناسب مع حضورهن داخل السلك القضائي. ومن بين الأعضاء الخمسة الذين يعيّنهم الملك حاليًا أساتذة في القانون، ومهندس ذو خبرة في العمل الحكومي، ورئيسة المجلس الوطني لحقوق الإنسان ووسيط المملكة (سابقًا ديوان المظالم أو ما يسمى في التقاليد الغربية Ombudsman). والأمر قريب من ذلك في الجزائر، حيث ضمن المشرع تمثيل القضاة وأعضاء النيابة من مختلف الدرجات بخمسة عشر عضوًا منتخبًا، بل أضاف قيام التنظيم النقابي للقضاة بانتخاب عضوين، إلى جانب النص - أول مرة - على عضوية رئيس المجلس الوطني لحقوق الإنسان. ويُحمد للمشرع الجزائري تعدّد الجهات التي تقوم بتعيين الأشخاص الستة المعيّنين، فرئيس الجمهورية يختار عضوين، ورئيس المجلس الشعبي الوطني يختار عضوين من غير النواب، في حين يختار رئيس مجلس الأمة الاثنين الأخيرين من غير أعضائه.

3. تغييب آليات الانتخاب عن تشكيل معظم مجالس القضاء

على الرغم من أن انتخاب غالبية أعضاء المجلس من جانب القضاة أنفسهم أمر أساسي لضمن تمثيلٍ فاعل في مجلسٍ مهمته الرئيسة أن يدير شؤون القضاة المهنية وأن يكون درعًا لاستقلالهم في مواجهة أيّ تدخلات سلطوية، فإن الغالبية العظمى من المجالس العليا للقضاء مشكَّلة إما بالتعيين وإما بالأقدمية. وربما يكون مردّ ذلك إلى صعوبة السيطرة على القضاة المنتخبين مقارنةً بالقضاة الذين يتبوؤون مناصبهم في المجلس بالتعيين أو بحكم الأقدمية مدةً قصيرةً قبل الإحالة إلى التقاعد، حيث يحرص هؤلاء عادة على عدم إغضاب السلطات النافذة. ومن بين ثمانية عشر مجلسًا محل الدراسة، فإن الأغلبية - أحد عشر مجلسًا - يغيب فيها مبدأ الانتخاب تمامًا. وفي المجالس السبعة، التي أخذت بالمبدأ، فإن مجلس القضاء الأعلى الجزائري هو الوحيد الذي يشكّل فيه القضاة المنتخبون الأغلبية. وفي بعض المجالس، التي أخذت بنظام الانتخاب، جرى تفريغ ذلك من محتواه؛ فمجلس القضاء الأعلى اللبناني مثلً يتشكل من عشرة أعضاء تُعيّ السلطة التنفيذية ثمانيةً منهم على نحو مباشر أو غير مباشر، هم: الرئيس الأول لمحكمة التمييز ويكون رئيسًا لمجلس القضاء الأعلى، والنائب العام التمييزي، ورئيس هيئة التفتيش القضائي، ورئيس غرفة محكمة تمييز، وأحد القضاة العاملين في وزارة العدل، ورئيسا غرفتين في محاكم الاستئناف، ورئيس غرفة في إحدى المحاكم الابتدائية، بل حتى العضوان الاثنان المنتخبان، نص القانون على انتخابهم من بين رؤساء غرف محكمة التمييز حصرًا، حيث تجري مراعاة التوزيع الطائفي. ومن ثم يكاد الانتخاب يقارب التعيين.

هذا كله على الرغم من أن مبدأ الانتخاب ليس بمستجد على تقاليد القضاء العربية، حيث كانت مصر من الدول صاحبة التقاليد التليدة في هذا الصدد؛ فقد شُكّل مجلس القضاء الأعلى أول مرة في مصر بموجب المادة 34 من القانون رقم 66 لسنة 1943 (المعروف بقانون استقلال القضاء)، وكان تشكيله على النحو الآتي: رئيس محكمة النقض (رئيسًا)، والوكيل الدائم لوزارة العدل، ورئيس محكمة استئناف مصر، والنائب العام، ومستشار بمحكمة النقض تنتخبه الجمعية العمومية مدة سنتين، ومستشار بمحكمة استئناف مصر تنتخبه الجمعية العمومية مدة سنتين، ورئيس محكمة مصر الابتدائية. وعلى الرغم من أن بعضهم انتقد - في حينه - إدراج الوكيل الدائم لوزارة العدل ورئيس محكمة مصر الابتدائية اللذين يعينهم وزير العدل، فإن إقرار مبدأ انتخاب القضاة لممثليهم كان يُعدّ سبقًا ليس بمعايير استقلال القضاء في الوطن العربي فحسب، بل بالمعايير العالمية السائدة في النصف الأول من القرن العشرين. وللأسف، حدث نكوص عن مبدأ الانتخاب بعد انقلاب يوليو 1952، ولم تجرِ العودة إليه على الرغم من مطالبة القضاة بذلك.

4 ي. السيطرة من خلال تعيين أصحاب المناصب المهمة ف العمل القضائي

العامل المشترك بين تشريعات القضاء العربية هو رغبة السلطة التنفيذية في الاستئثار بتعيين المناصب الحساسة في العمل القضائي من دون مشاركة بقية سلطات الدولة أو القضاة أنفسهم، وبخاصة مناصب النائب العام ومدير إدارة التفتيش القضائي والأمين العام لمجلس القضاء؛ فالرئيس المنتدب لمجلس القضاء الأعلى في المغرب، وهو معيّ من العرش، له حق اقتراح ثلاثة مرشحين يعيّ الملك من بينهم المفتش العام الذي يشرف على المفتشية العامة للشؤون القضائية، من دون أن يكون للمجلس سوى دور استشاري في عملية التعيين (المادة 53). والأمر ذاته فيم يتعلق بمنصب الأمين العام للمجلس الذي يقود الجهاز الإداري (المادة.)50 والأمر ذاته في موريتانيا؛ فالمدعي العام، الذي يرأس جهاز الادعاء العام بما له من دور حساس في العمل القضائي، تُعيّنه السلطة التنفيذية مدة خمس سنوات قابلة للتجديد من دون قيد غير اشتراط أن يكون من مصافّ كبار القضاة والقانونيين. ويجري أيضًا تعيين الأمين العام للمحكمة العليا بمرسوم صادر عن مجلس الوزراء بناءً على اقتراح من وزير العدل. ويتولى الأمين العام إدارة المحكمة العليا تحت رقابة رئيس المحكمة، وهو كم أسلفنا معيّ أيضًا. وبذا، تسيطر السلطة التنفيذية من خلال الرئيس والأمين على مفاصل العمل في المحكمة. أما في مصر، فقد حرصت السلطة منذ عام 1952 على الاستئثار الكامل بعملية اختيار النائب العام، إذ رفض الرؤساء المتعاقبون منذ عبد الناصر وحتى مبارك إشراك أيّ جهة في عملية اختيار هذا المنصب الحساس الذي يسيطر على عمليتي الادعاء والتحقيق. ولكن جاء دستور 2012 لينيط عملية الاختيار بالمجلس الأعلى للقضاء. والترتيب ذاته أخذ به دستور 2014 في المادة 189 التي نصت على أن: "يتولى النيابة العامة نائبٌ عام يختاره مجلس القضاء الأعلى من بين نواب رئيس محكمة النقض، أو الرؤساء

بمحاكم الاستئناف، أو النواب العامين المساعدين، ويصدر بتعيينه قرار من رئيس الجمهورية لمدة أربع سنوات، أو للمدة الباقية حتى بلوغه سن التقاعد، أيهم أقرب، ولمرة واحدة طوال مدة عمله". ولكن جرت العودة مرة أخرى إلى أسلوب اختيار رئيس الجمهورية النائبَ العام بمقتضى التعديل الدستوري لعام 2019. وأحيانًا تخلو عملية التعيين من أثر ذلك القفاز الحريري المتمثل في القانون، والذي يُخفي اليد الطولى للسلطة؛ ففي الكويت مثلً، وهي من أفضل الدول العربية فيم يتعلق بالتوازن بين السلطات، شهد صيف 2022 أحداثًا ساخنة، حيث أرادت السلطة تغيير النائب العام الذي شغل هذا المنصب نحو عشر سنوات، فقدّم وزير العدل طلبًا إلى مجلس القضاء الأعلى بتعيين النائب العام في منصب نائب رئيس محكمة الاستئناف، وهو ما اعترض عليه الأخير، واصفًا القرار بأنه "يتعارض مع التقاليد والأعراف القضائية المستقرة ولا يليق بمن شغل منصب النائب العام"، ثم ارتأى أن المنصب الجديد "لا يكافئ منصب النائب العام"، بصفته منصبًا أدنى وأقل من استحقاقه، وانتهى الأمر بتقديم النائب العام استقالته. ويُعتبر تدخّل السلطة التنفيذية ممثلةً بوزارة العدل، ومن خلفها أو من خلالها أجهزة الأمن، في التعيينات القضائية أمرًا شائعًا في مختلف الدول العربية. وما يظهر منه على السطح ليس إلا قمة جبل الجليد التي تخفي أكثر مم تعلن. وحدها ليبيا في السنوات الأخيرة، ربما بسبب التنافس بين الجمعات المختلفة والتنازع حول تشكيل السلطة التنفيذية، أحرزت تقدمًا في هذا الصدد، حيث ليس للسلطة التنفيذية دور رسمي في تعيين أصحاب هذه المناصب الثلاثة. وإذا كان من الضروري دراسة حالة استقلال مجالس القضاء في الوطن العربي لرسم صورة آنية عن حال استقلال القضاء عمومًا، فإن من الأهمية بمكان بحث تطور الاستقلال المؤسسي عبر الزمن؛ ذلك أن درجة استقلال مجالس القضاء العربية ليست جامدة، فبعض الدول تتقدّم في حين أن بعضها الآخر يعود القهقرى، وكثير منها ظل يراوح مكانه. فمن الدول التي لم تشهد تغيرًا كبيرًا: المملكة العربية السعودية والإمارات العربية المتحدة وسورية ولبنان، حيث نجد أن المجلس الأعلى للقضاء الاتحادي في الإمارات، منذ تأسيس الدولة، معيّ بالكامل من جانب السلطة التنفيذية وبرئاسة وزير العدل. وكذا مجلس القضاء الأعلى اللبناني الذي لم يتغير تشكيله منذ إبرام اتفاق الطائف الذي أنهى الحرب الأهلية. وتُعد تونس من الدول التي شهدت تراجعًا كبيرًا في العامين الأخيرين، فقد كانت المجالس القضائية التونسية الثلاثة (مجلس القضاء العدلي، ومجلس القضاء الإداري، ومجلس القضاء المالي)، منذ إقرار دستور 2014 تسير على أفضل المعايير الديمقراطية، بتمثيل القضاة ذواتهم في المجلس من خلال أعضاء منتخبين، وتمثيل بقية أعضاء الجسد القضائي بمعناه الواسع Stakeholders من محامين وأساتذة قانون ومعاوني قضاة، والنص كذلك على انتخاب الرئيس من جانب الأعضاء. ولكن حلّ

الرئيس قيس سعيد المجلس الأعلى للقضاء بهياكله الثلاثة واستبدله بثلاثة مجالس من قضاة عاملين يشغلون عضوية المجلس بحكم مناصبهم وقضاة متقاعدين يعيّنهم الرئيس بإرادته المنفردة. وهذا الترتيب يستعيد تجربة الجمهورية الأولى في إيجاد مجلس خاضع بالكامل للسلطة التنفيذية، حيث لا انتخاب للأعضاء من القضاة، وحيث جرى إلغاء عضوية المحامين والأساتذة الجامعيين والخبراء في المجلس. وشهدت مصر كذلك تراجعًا ملموسًا في معايير الاستقلال المؤسسي من ناحيتين: الأولى، تغيير طريقة اختيار رؤساء الهيئات القضائية من الأقدمية المطلقة إلى التعيين الرئاسي. والثانية، إنشاء المجلس الأعلى للجهات والهيئات القضائية الذي يبدو استنساخًا للتجربة الناصرية؛ فالمجلس المستحدث يرأسه رئيس الجمهورية ويضم في عضويته: وزير العدل، ورئيس المحكمة الدستورية العليا، ورئيس محكمة النقض، ورئيس مجلس الدولة، ورئيس محكمة استئناف القاهرة، والنائب العام، ورئيس هيئة قضايا الدولة، ورئيس هيئة النيابة الإدارية. وهو في ذلك قريب، من حيث العضوية، من سابقه في الحقبة الناصرية وأواخر عهد مبارك، ولكن جرت إضافة رئيس هيئة القضاء العسكري إلى عضوية المجلس. والملاحظ أن كل هؤلاء الأعضاء، باستثناء رئيس محكمة استئناف القاهرة، يعيّنهم رئيس الجمهورية.

الجدول (2) الاستقلال المؤسسي لمجالس القضاء في الوطن العربي 2023

وتحدد المواد (7-10) من القانون صلاحيات واسعة للمجلس انتُزعت من صلاحيات المجالس العليا (القضاء، ومجلس الدولة، والنيابة الإدارية)، من أهمها: وضع شروط التعيين في مختلف الوظائف القضائية، ومراجعة اختيارات المجالس القضائية المختلفة للتأكد من تطبيق القواعد الموضوعة (المادة 7)، وتحديد أعداد المترقيّن سنويًا إلى كل وظيفة من الوظائف القضائية في كل جهة وهيئة من الهيئات القضائية (المادة 8)، ووضع قواعد ندب الجهات والهيئات القضائية (المادة 9)، وكذلك يؤخذ رأي المجلس في مشروعات القوانين المنظّمة لشؤون الجهات والهيئات القضائية (المادة 10). وقد سارت السلطة الفلسطينية على الدرب ذاته، فأصدرت المرسوم رقم (17) لسنة 2022 بشأن المجلس الأعلى للهيئات والجهات القضائية، بتشكيلٍ وصلاحياتٍ تجعله يحاكي مثيله في مصر. وعلى النقيض، يُعدّ المغرب من الدول التي أحرزت تقدمًا ملموسًا في هذا المجال؛ فمجلس القضاء الأعلى المغربي من المجالس القضائية المتوازنة نسبيًا من حيث التشكيل. وعلى الرغم من استمرار رئاسة الملك للمجلس، فإن الرئاسة الفعلية من نصيب الرئيس الأول لمحكمة النقض (رئيسًا منتدبًا)، ويحقق المجلس توازنًا بين المعيّنين والمنتخبين؛ فنصف المجلس، بمن فيه الرئيس المنتدب، معيّ، في حين أن النصف الآخر ينتخبه القضاة من مختلف الدرجات. وتُعدّ ليبيا كذلك من بين الدول التي أحرزت تطورًا ملموسًا بعد إطاحة نظام القذافي؛ فالمجلس المكون من ثمانية أعضاء أغلبيته من الأعضاء المنتخبين، واثنان فقط تشارك السلطة التشريعية في اختيارهم، ويغيب دور السلطة التنفيذية تمامًا. فوفقًا لآخر التعديلات، يُشكَّل المجلس الأعلى للقضاء على النحو التالي: - رئيس التفتيش على الهيئات القضائية – رئيسًا للمجلس. - النائب العام – نائبًا للرئيس. - مستشار عن كل محكمة استئناف تنتخبه جمعيتها بالاقتراع السري. - عضو من كل من إدارة القضايا وإدارة المحاماة العامة وإدارة القانون لا تقل درجته عن الدرجة المعادلة لدرجة مستشار في محكمة الاستئناف ينتخبه من هم في درجته من أعضاء الإدارة بالاقتراع السري. وتُعدّ سلطنة عُمن أيضًا من الدول التي عرفت العديد من التغيرات الإيجابية، حيث اعتبر النظام الأساسي للدولة القضاء سلطةً مستقلةً لا يتبع لوزارة العدل والشؤون القانونية التي لم تعُد تختص بشؤون القضاة. وقد نُقلت كل الاختصاصات المتعلقة بشؤون القضاء إلى المجلس الأعلى للقضاء، وجرى النص أيضًا على أن تكون للمجلس ميزانية سنوية مستقلة. وعلى صعيد آخر، عرف تشكيل المجلس تطورًا نوعيًا كبيرًا عمّ كان عليه عند تأسيسه سنة 1999، فعلى الرغم من احتفاظ سلطان البلاد برئاسة المجلس، فقد تغيرت العضوية

والجمرك، وعلى ذلك أضحت العضوية مقتصرة على كبار القضاة من الفئتين التاليتين:

للتفتيش القضائي، وأقدم اثنين من رؤساء محكمة الاستئناف.

إيجابيًا، إذ جرى استبعاد وزير العدل الذي كان يشغل منصب نائب الرئيس، والمفتش العام للشرطة

ثلاثة أعضاء معينين: رئيس المحكمة العليا، ورئيس الدائرة الإدارية في المحكمة العليا، والمدعي العام. أربعة أعضاء بحكم الأقدمية/ المنصب، هم: أقدم نائب رئيس في المحكمة العليا، ورئيس الإدارة العامة

الجدول (3) تطور تشكيل المجلس الأعلى للقضاء في سلطنة عُمن 2022-1999

خاتمة

إن دراسة المعايير المؤسسية لاستقلال المجالس العليا للقضاء ومؤسسات الرقابة على التشريعات تلفت الانتباه إلى أمور عدة، منها: تفاوت الدول العربية محل الدراسة في توفيرها مقومات استقلال هذه المؤسسات، حيث يقبع بعضها في أدنى درجات الاستقلال بينم حقق بعضها الآخر تقدمًا في ذلك. تراجع بعض الدول العربية عم كانت عليه سابقًا، في حين أحرزت دول أخرى تقدمًا يُحمد لها مقارنةً بما كانت عليه سابقًا، كم توضح المقارنة الزمنية. العامل المشترك بين كل الدول العربية هو، للأسف، عدم بلوغ أيّ منها درجة الاستقلال التي تتمتع بها المجالس العليا للقضاء ومؤسسات الرقابة على التشريعات في الدول الديمقراطية. ولذلك، فمن أهداف هذه الدراسة وغيرها في هذا الملف لفت انتباه أهل العلم ورجال السياسة، بل المواطن العادي إلى واقع تدنّ استقلال هذه المؤسسات التي لها أثر كبير في حياة الفرد والجمعة، بما يمكن أن يساعد في نشر الوعي بأهمية ذلك وأثره. ومن الأهداف أيضًا تسليط الضوء على تعدد مناحي استقلال القضاء وأبعاده ودور مؤسساته السياسي والمجتمعي، مع محدودية الدراسات في هذا المجال المهم بما يجدر أن يجذب شباب الباحثين العرب لطَرْق سبيل دراسة الدور السياسي لمؤسسات القضاء، بهدف وضع بذور مدرسة عربية في حقل العلوم السياسية لدراسات القضاء المقارن.

المراجع

العربية

السنوسى، صبرى محمد. آثار الحكم بعدم الدستورية: دراسة مقارنة. القاهرة: دار النهضة العربية،.2018 بن سيد أب، سيدي محمد. "التطور الدستوري والسياسي في موريتانيا". المجلة الجزائرية للعلوم السياسية والقانونية. مج 40، العدد 4.)2003(

بوسطلة، شهرزاد وجميلة مدور. "مبدأ الرقابة على دستورية القوانين وتطبيقاته في التشريع الجزائري". مجلة الاجتهاد القضائي، مج 3، العدد 4.)2008(

جاسم، حنان طلال وسوسن عادل ناجي. "الدستور العراقي لعام 1925 دراسة تاريخية". دراسات في التاريخ والآثار. العدد).2019(68

الجمهورية الإسلامية الموريتانية. دستور 1991: أمر قانوني رقم -9122 يتضمن دستور الجمهورية الإسلامية الموريتانية. نواكشوط. في https://bit.ly/3n6szzV:

جمهورية العراق. مجلس القضاء الأعلى. قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لعام 004 2. بغداد: 2004:. في https://bit.ly/3ZWViG9 سالم، لطيفة محمد. النظام القضائي المصري الحديث 1914: - 1952. القاهرة: الهيئة المصرية العامة للكتاب، شودري، سوجيت وكاثرين غلين بايس. المحاكم الدستورية بعد الربيع العربي: آليات التعيين واستقلالية المحاكم. نيويورك: مركز العمليات الانتقالية الدستورية في كلية الحقوق- جامعة نيويورك؛ المؤسسة الدولية للديمقراطية والانتخابات،.2014

الصباح، وفاء بدر. "مدى اختصاص المحكمة الدستورية الكويتية بالتفسير الملزم للدستور". مجلة العلوم القانونية والاقتصادية. السنة 58، العدد 1، ج 2 (كانون الثاني/ يناير.)2017

العبد الله، عمر. "الرقابة على دستورية القوانين (دراسة مقارنة)". مجلة جامعة دمشق. مج 17، العدد 2.)2001(العتيبي، فيحاء محمد. "مجلس الأمة الكويتي الأول 1963 م (التجربة والرؤية): دراسة تاريخية من الوثائق البريطانية". مجلة دراسات الخليج والجزيرة العربية. السنة 38، العدد 144 (كانون الثاني/ يناير.)2012

القانون الأساسي العراقي لعام 1925:. في http://bit.ly/3mpOpy4

قانون رقم (10) لسنة 003 2 بإصدار قانون السلطة القضائية. الدوحة: 2003:. في http://bit.ly/3EZmNGz محمد، البرج. "دور المجلس الدستوري الجزائري خلال الأزمات الدستورية (الفراغ الرئاسي 1992 - التحول السياسي 2019)". المجلة الجزائرية للعلوم القانونية والسياسية. مج 59، العدد 1.)2022(

منصور، مايا وهيب وكارلوس يوسف داود. استقلال النظام القضائي في لبنان وحياده. كوبنهاغن: الشبكة الأورو-متوسطية لحقوق الإنسان،.2009

نجيب، محمد فتحي. التنظيم القضائي المصري. القاهرة: دار الطباعة الحديثة،.1988

الهيئة التأسيسية لصياغة مشروع الدستور. مشروع الدستور. البيضاء: 2019/7/29:. في https://bit.ly/2pEf5KN ولد بلاتي، محمد المختار. "التعديل الدستوري الثالث في موريتانيا: السياقات السياسية والأبعاد القانونية". مجلة المجلس الدستوري. العدد).2020(15

ولد سيدي باب، محمد الأمين وصديقي محمد لمين. "الإصلاحات السياسية والدستورية في موريتانيا: الواقع والتحديات". المجلة الأفريقية للدراسات القانونية والسياسية. مج 3، العدد 2 (كانون الأول/ ديسمبر.)2019

الأجنبية

An-Na'im, Abdullahi Ahmed (ed.). Human Rights Under African Constitutions: Realizing the Promise for Ourselves. Philadelphia: Pennsylvania University Press, 2003.

Arato, Andrew. Constitution Making Under Occupation: The Politics of Imposed Revolution in Iraq. New York: Columbia University Press, 2009.

Binder, Sarah A., R. A. W. Rhodes & Bert A. Rockman (eds.).  The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford: Oxford University Press, 2008.

Brown, Nathan J. & Julian G. Waller. “Constitutional Courts and Political Uncertainty: Constitutional Ruptures and the Rule of Judges.”  International Journal of Constitutional Law. vol. 14, no. 4 (October 2016).

Cook, Steven A. Ruling But Not Governing: The Military and Political Development in Egypt, Algeria, and Turkey. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2007.

De Visser, Maartje. “A Critical Assessment of the Role of the Venice Commission in Processes of Domestic Constitutional Reform.”  The American Journal of Comparative Law. vol. 63, no. 4 (Fall 2015).

Droz-Vincent, Philippe. Military Politics of the Contemporary Arab World. Cambridge: Cambridge University Press, 2020.

Finkel, Jodi. Judicial Reform as Political Insurance: Argentina, Peru, and Mexico in the 1990s. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 2004.

Garoupa, Nuno & Tom Ginsburg. “Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence.” American Journal of Comparative Law. vol. 57, no. 1 (Winter 2009).

Gillman, Howard & Cornell Clayton (eds.). The Supreme Court in American Politics: New Institutionalist Interpretations. Lawrence: University Press of Kansas, 1999.

Ginsburg, Tom. Judicial Review in New Democracies: Constitutional Courts in Asian Cases. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

Guarnieri, Carlo & Patrizia Pederzoli. The Power of Judges: A Comparative Study of Courts

and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2002.

Hamad, Mahmoud. Judges and Generals in the Making of Modern Egypt: How Institutions

Sustain and Undermine Authoritarian Regimes. Cambridge: Cambridge University

Press, 2018.

Hirschl, Ran. Towards Juristocracy: The Origins and Consequences of the New Constitutionalism.

Cambridge, MA/ London: Harvard University Press, 2004.

________. Towards Juristocracy: The Origins and Consequences of the New Constitutionalism. Cambridge: Harvard University Press, 2007.

Katznelson, Ira & Helen V. Milner (eds.). Political Science: The State of the Discipline.

New York: Norton, 2002.

Landfried, Christine (ed.). Judicial Power: How Constitutional Courts Affect Political

Transformations. Cambridge: Cambridge University Press, 2019.

Lombardi, Clark B. “Egypt’s Supreme Constitutional Court: Managing Constitutional

Conflict in an Authoritarian, Aspirationally Islamic State.” Journal of Comparative Law.

vol. 3, no. 2 (2008).

Malleson, Kate & Peter Russell (eds.). Appointing Judges in an Age of Judicial Power: Critical

Perspectives from Around the World. Toronto: University of Toronto Press, 2006.

Moustafa, Tamir. The Struggle for Constitutional Power: Law, Politics, and Economic

Development in Egypt. New York: Cambridge University Press, 2007.

Shapiro, Martin & Alec Stone Sweet. On Law, Politics, and Judicialization. New York: Oxford

University Press, 2002.

Vallinder, Torbjörn. “The Judicialization of Politics: A World-Wide Phenomenon:

Introduction.”  International Political Science Review. vol. 15, no. 2 (1994).

Wright, Joseph. “Do Authoritarian Institutions Constrain? How Legislatures Affect Economic

Growth and Investment.” American Journal of Political Science. vol. 52, no. 2 (April 2008).